供銷合作社改革、土地托管與服務規模化
——山東省供銷合作社綜合改革調查與思考

供銷合作社改革、土地托管與服務規模化
——山東省供銷合作社綜合改革調查與思考

土地托管是山東省供銷合作社系統在綜合改革中，立足于人多地少的基本省情農情和以家庭承經營為基礎的統分結合的雙層經營體制，探索出的農業適度規模經營的新模式，是以服務規模化推動農業現代化的重要路徑創新。

2015年，國家降低了東北四省區玉米的臨時收儲價格，同時小麥、稻谷的最低收購價格保持不變。這一政策降低了糧農的實際收益，使2015年成為土地流轉比例上升的“拐點”。截止到2015年，經土地流轉而形成的10—30畝的農戶為2760.6萬戶，30畝以上的農戶為1052.1萬戶。其中，50畝以上的農戶達到356.6萬戶。

值得一提的是，山東省供銷合作社系統在改革試點過程中探索的土地托管模式，它以農民專業合作社為組織基礎，以市場化為發展方向，通過供銷合作社主動推動、政府主導，形成服務農民的強大合力，是政府力量與市場力量有機結合推進現代農業發展的有益實踐。

改造自我：山東省供銷合作社改革的邏輯起點

山東省社于2014年5月在6市18個縣展開綜合改革試點，改革首先從最基層做起，從幫助農民組建合作社開始“改造自我”。

第一，村級層面的改造——“黨建帶社建村社共建”。

山東省供銷合作社自我改造最大的特點就是從“姓農”做起，利用黨建的力量讓供銷合作社再次扎根農村。具體做法是：緊緊依靠農村基層黨組織，堅持與農村基層服務型黨組織建設、精準扶貧、第一書記、經營服務相結合，與村“兩委”共建農民合作社、農村綜合服務社、農業生產發展項目和干部隊伍，促進村集體和農民“雙增收”、供銷合作社基層組織向農業生產經營和農村生活服務“雙覆蓋”，使供銷合作社從最基層實現了“姓農”的要求。目前，共建村已達16087個，共建項目24547個，為村集體和農民分別增收4.76億元和26億元。萊蕪市、莒南縣分別實現了村社共建市級全覆蓋和縣級全覆蓋。

第二，鄉鎮層面的改造——打造實體性合作經濟組織。

在“村社共建”的基礎上，依托基層社，以領辦創辦的農民合作社為核心成員社，聯合本區域龍頭企業、合作社、家庭農場、專業大戶等新型農業經營主體，組建實體性鄉鎮農民合作社聯合社，與基層供銷合作社融合發展，基層社持股比例不超過20%；鄉鎮農民合作社聯合社與縣級農業服務公司聯合建設為農服務中心，打造“3公里土地托管服務圈”，基層社、鎮級農民合作社聯合社、為農服務中心“三位一體”，共同構建了鄉鎮層面為農服務綜合平臺。截至2016年10月底，山東省供銷合作社系統已領辦創辦農民合作社15674家，組建鄉鎮農民合作社聯合社835家。

第三，縣級層面的改造——供銷合作社與農民合作社聯合社“一套機構、兩塊牌子”。

山東省社發揮縣級社的牽頭作用，引導縣域內鄉鎮農民合作社聯合社、其他產業型農民合作社及聯合社再聯合，打造縣域綜合性農民合作社聯合社，并在編制部門注冊登記為事業法人，與縣級社“一套機構、兩塊牌子”。截至目前，山東省社系統已成立縣級農民合作社聯合社92家，臨沂、濰坊、棗莊、萊蕪、濟寧、德州市及所有試點縣已實現全覆蓋。

聯合社的重要任務之一是與企業聯合，組建農業服務公司，建設電子商務平臺。縣級農業服務公司作為全縣為農服務體系的龍頭，統籌推進縣域農業社會化服務，主要承擔、承接政府惠農政策和購買服務、農資倉儲服務、大型農機具服務、對接二三產業融合發展、關鍵技術培訓、分享創新成果6項功能。截至2016年10月，全省已注冊成立146家縣級農業服務公司，實現了全覆蓋。

第四，省（市）級層面的改造——“3控3×6+1”H型運行架構。

省社成立山東省供銷合作社社有資產管理委員會，組建山東供銷資本投資（集團）公司，采取資本聯合、項目合作等方式，推動社有企業跨區域橫向聯合和跨層級縱向整合。在此基礎上，構建“3控3×6+1”H型雙線運行體系。通過“3控”（省、市供銷合作社控股社有龍頭企業，縣級社控股農業服務公司，鄉鎮農民合作社聯合社控股為農服務中心），保證“為農、務農、姓農”；通過“3×6+1”，省、市龍頭企業及縣農業服務公司、為農服務中心分別承擔6項服務職能，并為涉農部門搭建服務平臺；通過“社有資產管理委員會+資本投資公司”，實現政事分開、社企分開和行業指導體系與經營服務體系的有效連接。在省（市）級層面，重點提升農資統采分銷、日用品統采分銷、農產品流通、融資擔保、統防統治、96621服務熱線等6項服務能力。

服務農民：以土地托管為核心，以社會化服務促進規模經營

在服務農民方面，山東省社系統探索了以土地托管為核心內容的社會化服務模式。通過服務規模化逐步推進農業適度規模經營，從平原地區到丘陵、山區，從糧食等大田作物到經濟作物、果樹乃至畜禽飼養，托管的業務內容也從土地作業到畜禽飼養作業，其他工作都圍繞著土地托管展開。

第一，開展土地托管，以服務規模化促進農業適度規模經營。在實踐中主要形成了兩種托管模式：一是全托管服務，又稱“保姆式”托管服務。主要是為農戶提供所有生產經營環節服務。一般情況下，委托和受托雙方簽訂服務協議，事先確定種植作物及產量、服務項目、托管費用等信息。全托管服務對服務主體的能力和實力有較高的要求，需要整合農資、農機、農技等各類生產要素，對農民節支增收效果明顯；一是半托管服務，又稱“菜單式”托管服務。主要是為農戶提供耕、種、管、收、烘干等某個或某些生產經營環節的服務，按實際作業項目結算服務費用。半托管服務相對靈活，也是托管服務的主要方式。

隨著土地托管模式的成功推廣，山東省社系統加快推進“兩個延伸”“兩個提升”，服務對象由龍頭企業、農民合作社、家庭農場、專業大戶等適度規模經營主體向分散經營農戶延伸，服務領域由大田糧食作物向山區、丘陵經濟作物延伸；服務手段由機械化服務向全產業鏈科技進步提升，服務方式由提高農業生產水平向促進一二三產業融合發展提升。

土地托管之所以深受農民的廣泛歡迎，關鍵在于它不觸動家庭承包經營制度的基礎，不涉及農民土地財產權利的重大轉變，而是通過服務規模化解決了家庭經營的細碎化問題，開辟了一條土地流轉之外實現農業適度規模經營的新路徑，豐富了農村基本經營制度的內涵，為中國農業現代化道路的探索提供了“山東方案”。

為增強土地托管能力，山東省供銷合作社加快建設為農服務中心，在平原丘陵地區以大田作物托管服務為主的為農服務中心，一般占地20畝左右，服務半徑3公里，輻射面積3萬—5萬畝，形成“3公里土地托管服務圈”。重點開展測土配方和智能配肥、統防統治、農機作業、烘干貯藏或冷藏加工、莊稼醫院、農民培訓等服務，并為涉農部門設立服務窗口；在山區以林果等經濟作物托管為主的為農服務中心，以山體自然形成的小流域為基本單元，服務半徑約6公里，輻射面積約10萬畝，大致形成服務圈。

在建設主體上，為農服務中心由縣級農業服務公司聯合鎮級農民合作社聯合社共同建設和運營，每處投資大約500萬元左右，山東省各級財政扶持30%—50%，剩余部分由縣農業服務公司和鎮級農民合作社聯合社自籌。本著“農民出資、農民參與、農民受益”的原則，山東省供銷合作社對為農服務中心的出資比例作了設定：原則上縣級農業服務公司不超過30%、鎮級農民合作社聯合社不低于70%。其中，鎮級農民合作社聯合社中農民合作社的出資比例不低于80%，這樣就保證了農民社員在為農服務中心中的持股比例最低為56%，體現了農民的主體地位。2016年10月，已建成為農服務中心855處，年底達1000處左右。其中，高密市已率先實現了縣域全覆蓋。全省土地托管面積已達2107萬畝，實現了5年目標3年完成。根據省供銷合作社制定的全省為農服務中心五年發展規劃，到2020年為農服務中心將建設1790處，實現全省土地托管服務圈全覆蓋。

糧食作物土地托管成功后，山東省供銷合作社又向其他作物和畜禽養殖領域進行了拓展。山東省臨沂市河東區供銷合作社依托魯盛養鴨專業合作社建設肉鴨養殖服務中心，采用“龍頭企業+專業合作社+養殖農戶”模式，形成覆蓋種鴨養殖、鴨苗孵化、飼養技術、疫病防治、飼料供給、屠宰加工等全過程的肉鴨養殖規模化經營服務體系。該區供銷合作社還建立了為農服務中心與龍頭企業對接機制，探索肉鴨養殖與糧食作物規模化服務對接。農民種植的糧食作物收獲后，經為農服務中心烘干，直接供給臨沂六合配合飼料有限公司，用于生產雞鴨魚豬及特種動物配合飼料，實現了種植業、養殖業、加工業、服務業的融合發展。目前，該產業鏈條每年肉鴨加工能力達到2000萬只，年飼料生產能力60萬噸，每年可為60萬畝糧食作物提供包括有機肥在內的規模化服務。可見，托管和服務規模化領域的拓展是無止境的。

第二，加強科技推廣應用，提升服務規模化的質量。按照減、退、轉、改、治、保“六字訣”和“一控兩減三基本”的要求，通過為農服務中心將科技推廣應用融入土地托管之中，整合測土配方智能施肥、推廣應用良種良法、機械化耕種作業、統一飛防作業、土壤改良工程、烘干貯藏服務、探索建設信息云平臺等項目，為農民提供覆蓋全程的“一站式”服務，打通科技推廣“最后一公里”。同時，綜合運用物聯網、互聯網、遠程視頻等信息化技術手段，支持為農服務中心加快信息化基礎硬件建設，實現了與省級云平臺和96621服務熱線的互聯互通，已初步建立“專家聯系到中心、中心服務到農戶”的工作機制，目前已有273個為農服務中心上線運行。植保飛機、智能配肥設備、烘干設備、為農服務中心云平臺、96621服務熱線等多種服務功能從無到有、從小到大、從弱到強，實現了農業供給側結構性改革的新突破。

第三，升級農村現代流通服務體系，打造全省供銷“一張網”。山東省社按照“適度規模的眾多市場經營主體與構建信息化綜合平臺提供全渠道服務相結合，是山東供銷流通現代化的重要路徑選擇”的頂層設計，整合系統網絡資源，以“互聯網+流通”為實現形式，積極探索“前臺多樣化、中臺模塊化、后臺一體化”的電商模式，促進線上線下深度融合發展，加快構建農村現代流通體系。

首先，建立省級綜合性電商平臺。省社出資2000萬元成立山東供銷綜合服務平臺有限公司，并與京東集團簽署戰略合作協議，成立山東供銷京東農貿發展有限公司。目前，已有93個縣（市、區）接入山東“供銷e家”，開設B2B/B2C縣（市、區）分站180個，實現了全省縣域電商“一張網”。其次，支持縣域電商多樣化發展。縣級供銷合作社靈活運用微電商、自媒體等手段，積極嘗試社區配送、O2O線上線下融合發展形式。目前，全系統已開設各類縣域電商平臺137個，電商交易額已達152.6億元。此外，“模塊化”構建供銷電商生態圈。依托浪潮集團的技術優勢開發編程，將各地多樣化經營的“成功要素”轉化成標準化的信息功能模塊，研制了山東“供銷e家”模塊。目前，已在山東“供銷e家”平臺建立“集采平臺、農超對接、為農服務”等7個模塊，開展日用品統采、農資統采、農產品上行等業務，大幅降低采購成本，保證產品質量。截至2016年10月底，全系統連鎖經營網點已達10萬余個，建成農村綜合服務社62633處、城鄉社區服務中心2832處、農產品批發市場158處，新建和改建區域及縣域綜合倉儲配送中心14個。流通體系的建立健全，使農產品流通更加順暢，反過來促進了土地托管的深入開展。

第四，構建農村合作金融服務體系，破解農業經營主體融資難題。山東省社按照“社員制、封閉性”和民主管理原則，不設資金池，選擇1家托管銀行開展業務，在“不對外吸儲放貸、不支付固定回報”的前提下，引導縣級社、基層社在領辦的農民合作社內部規范開展信用互助業務，確保“兩頭堵死、封閉運行”，最大限度防控風險。截至2016年10月底，全系統規范開展信用互助業務的農民合作社210家，互助資金總額達5.2億元。同時，省社積極探索農業補充商業保險業務，在13個縣（市、區）開展試點，險種已達6個，投保面積超過2萬畝。

16087個

目前，共建村已達16087個，共建項目24547個，為村集體和農民分別增收4.76億元和26億元。

2107萬畝

2016年10月，全省社系統已建成為農服務中心855處，年底達1000處左右，其中高密市已率先實現了縣域全覆蓋。全省土地托管面積已達2107萬畝，實現了5年目標3年完成。

第五，推進一二三產業融合發展，轉變農業發展方式。山東省各級供銷合作社充分發揮合作經濟組織的優勢，打破一二三產業條塊分割、信息不對稱等壁壘，打造創新鏈、提升價值鏈、拉長產業鏈，讓農民群眾在三產融合發展中有更多的獲得感。高密市孚高農業服務公司借助土地托管形成的新優勢，與山東望鄉食品有限公司聯合組建了山東望鄉農業發展有限公司，開展專用小麥訂單生產和深加工，共同打造從糧食生產到餐桌的完整產業鏈。公司還與正大集團合作，推動由玉米訂單生產、飼料加工向養殖業發展，已帶動當地訂單小麥、玉米種植面積10萬畝。

供銷合作社改革的效果分析

第一，對供銷合作社職能進行了重新定位。2014年4月，國務院辦公廳《關于同意供銷合作總社在河北等4省開展綜合改革試點的復函》指出，供銷合作社綜合改革試點，要“堅持市場經濟方向，堅持合作經濟組織的基本屬性和特色，按照‘改造自我、服務農民’的要求，……努力將供銷合作社打造成為農民生產生活服務的生力軍和綜合平臺。”中發〔2015〕11號文件指出供銷合作社改革的基本原則是“堅持為農服務根本宗旨”，做到“為農、務農、姓農”。山東省社系統堅持從基層做起，把自身改革融入到農民組織化過程之中，既推動了農民組織化水平的提高，為農業農村發展做出了重要貢獻，又找到了自身定位，大大提高了自我發展能力，使供銷合作社系統重新煥發了生機。

第二，保障了農民的利益。只有讓農民參與并有更多的話語權，讓農民得到更多的利益，讓基層社得到更好的發展，讓農業現代化更快推進，才能保證為農服務體系的可持續運行，保證供銷合作社改革的順利推進。山東省供銷合作社在為農服務中心建設過程中，本著“農民出資、農民參與、農民受益”的原則，設定了“兩個比例”：一是2：8，即組建實體性鄉鎮農民合作社聯合社，基層供銷合作社持股比例一般不超過20%，農民社員持股不低于80%；二是3：7，即為農服務中心的投資，原則上縣農業服務公司不超過30%，農民合作社聯合社不低于70%。政府扶持資金可按比例以股權形式量化給農民社員，也可部分作為供銷合作社的股權進入縣農業服務公司。按此計算，農民社員在為農服務中心的持股最低為80%×70%=56%。這樣既保證了農民占大股，也密切了供銷合作社與農民的利益聯結，形成可持續發展機制。

啟示

第一，中國農村地域遼闊，各地情況千差萬別，農業適度規模經營理應采取多種模式。但無論是家庭經營、合作經營、企業經營、集體經營還是其他經驗形式，地方政府具體的抓手多為“土地流轉”，而農業適度規模經營的形式并不只是土地規模化一種方式。上述分析表明，為農業提供全程社會化服務是一種成本低、效益高、農民容易接受的方式，具有較為廣泛的適應性。從資源稟賦角度看，全程社會化服務正是中國特色農業現代化的“特色”之處。山東省供銷合作社綜合改革經驗的推廣價值也正在于此。也就是說，各省改革的過程、模式可以不同，但中發〔2015〕11號文件所確立的“為農、務農、姓農”的改革方向必須堅持。這或許是開創中國特色農業現代化新局面的一個重要突破口。

第二，作為兼具生產與服務雙重功能的新型農業經營主體，目前超過1000萬家、戶均30畝以上的專業大戶（家庭農場）的確是中國農業現代化和商品農產品供給的主力軍，但如果每一個這樣的大戶都必須購買從耕地、整地到初加工之內的所有農業機械和其他硬件設施設置，不僅會造成巨大浪費，成本也難以承受。因此，為新興經營主體提供全程服務也是中國農業社會化服務體系建設的題中應有之意。完善的社會化服務不僅不會降低土地規模經營水平，反而是提高土地規模經營水平的一條重要途徑。尤其在當下，由于糧食價格下降導致規模經營效益下降、部分承租者退租或跑路的情況下，提高農業社會化服務水平，通過服務降低規模經營的成本，更加具有現實意義。

孔祥智

現任中國人民大學農業與農村發展學院教授、博士生導師，兼任中國合作社研究院院長、農村發展研究所所長。

主要研究領域：農業政策分析、農村合作經濟、林業經濟等。

鐘真

現任中國人民大學農業與農村發展學院副教授、碩士生導師，農業經濟教研室副主任。

主要研究方向：農業政策分析、農戶經營行為、畜牧經濟研究。