新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的環(huán)境保護(hù)機(jī)制及金融支持研究

趙天燕

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的環(huán)境保護(hù)機(jī)制及金融支持研究

趙天燕

在推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，要實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)機(jī)制框架的構(gòu)建和創(chuàng)新；環(huán)境保護(hù)政策及其標(biāo)準(zhǔn)的制定和創(chuàng)新；管理機(jī)構(gòu)及其分權(quán)的設(shè)計和創(chuàng)新；環(huán)境保護(hù)方式及運(yùn)行模式的選擇和創(chuàng)新；環(huán)境保護(hù)制度及其機(jī)制運(yùn)行準(zhǔn)則的制定和創(chuàng)新；環(huán)境保護(hù)機(jī)制運(yùn)行效果的評價和創(chuàng)新。

2012年黨的“十八大”提出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式要從以城市為中心建設(shè)逐步向新型城鎮(zhèn)化建設(shè)轉(zhuǎn)移；黨的十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的“五大”發(fā)展理念，為我國的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)指明了方向。2014年12月29日，國家發(fā)改委等11部委公布第一批新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)名單。從此，我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段。但從建設(shè)的狀況來看，隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)排污規(guī)模仍居高不下，環(huán)境污染狀況令人擔(dān)憂。2016年我國城市化率達(dá)到57.35%，根據(jù)全國環(huán)境狀況公報的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年，全國338個地級及以上城市中，空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的有253個，占75.10%，平均超標(biāo)天數(shù)比例為21.2%；全國地表水1940個評價、考核、排名斷面（點(diǎn)位）中，Ⅲ類以下質(zhì)量的比率高達(dá)60.10%；6124個地下水水質(zhì)監(jiān)測點(diǎn)中，良好以下的比率高達(dá)64.50%。在此情況下，研究新型城鎮(zhèn)化綠色發(fā)展的環(huán)境保護(hù)機(jī)制，就變得尤為重要和迫切。

我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中環(huán)境污染及其治理現(xiàn)狀

我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)速度很快，但存在著嚴(yán)重環(huán)境污染狀況。城鄉(xiāng)建設(shè)及其生活排放的污染物，雖然隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速增長以及巨額環(huán)境污染治理資金的投入得到了一定程度的控制，但其排放規(guī)模仍然巨大，廢水排放量、城市生活垃圾清運(yùn)量以及工業(yè)固體廢棄物的增長速度也居高不下，環(huán)境污染的狀況不容樂觀。全國GDP由2000年的100280億元，增長到2015年的689052億元，增長率為587.13%；城市化率由2000年的36.22%，增長到2015年的56.10%，增長率為54.89%；全國工業(yè)及城市生活廢水排放量由2000年的4152000萬噸，增長到2015年的7353277萬噸，增長率為84.33%；全國工業(yè)及城市生活氮氧化物排放量由2006年的1523.80萬噸，增長到2015年的1851.02萬噸，增長率為21.47%；全國城市生活垃圾清運(yùn)量由2000年的11819萬噸，增長到2015年的19142萬噸，增長率為61.96%，對提高環(huán)境污染治理效果發(fā)揮了重大作用；全國工業(yè)固體廢棄物排放量由2000年的81608萬噸，增長到2015年的327079萬噸，增長率為300.79%。由此可以看出，我國環(huán)境污染程度居高不下，多數(shù)指標(biāo)增長速度很高，我國環(huán)境污染治理的任務(wù)任重而道遠(yuǎn)。

構(gòu)建我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的環(huán)境保護(hù)機(jī)制的主要做法

構(gòu)建我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中環(huán)境保護(hù)機(jī)制是目前一項(xiàng)亟待解決的重要課題，這一機(jī)制是指新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中保護(hù)生態(tài)環(huán)境并對環(huán)境污染進(jìn)行治理的系統(tǒng)化結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行方式，主要包括：環(huán)境保護(hù)政策及其標(biāo)準(zhǔn)制定、環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)及其職能劃分、環(huán)境保護(hù)方式及其模式的選擇、環(huán)境保護(hù)的制度建設(shè)等。根據(jù)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)情況，可借鑒國內(nèi)外城鎮(zhèn)化建設(shè)綠色發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的環(huán)境保護(hù)機(jī)制系統(tǒng)。

在經(jīng)濟(jì)快速增長階段進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，我國既具有扎實(shí)的基礎(chǔ)，也具有很大的挑戰(zhàn)。針對我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的實(shí)際情況，環(huán)境保護(hù)機(jī)制構(gòu)建及創(chuàng)新主要從六個方面入手。

我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的環(huán)境保護(hù)機(jī)制系統(tǒng)框架圖

環(huán)境保護(hù)機(jī)制框架的構(gòu)建和創(chuàng)新。我國在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中構(gòu)建環(huán)境保護(hù)機(jī)制，首先需要建設(shè)生態(tài)環(huán)境，只有在建設(shè)者與管理者的自覺行為下加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的環(huán)境污染行為才能得到有效控制，環(huán)境污染治理機(jī)制才能夠有效運(yùn)行。我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的環(huán)境保護(hù)機(jī)制系統(tǒng)體現(xiàn)著可持續(xù)發(fā)展的要求，其系統(tǒng)結(jié)構(gòu)應(yīng)科學(xué)、合理、有效，并體現(xiàn)創(chuàng)新的思想，力求將創(chuàng)新的理念及手段鑲嵌在系統(tǒng)結(jié)構(gòu)框架中，使我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)持續(xù)發(fā)生作用，不斷提高環(huán)境保護(hù)的效率和效果。

環(huán)境保護(hù)政策及其標(biāo)準(zhǔn)的制定和創(chuàng)新。環(huán)境保護(hù)政策及其標(biāo)準(zhǔn)是促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要手段，環(huán)境保護(hù)政策影響新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的具體行為，環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)影響環(huán)境保護(hù)效果的程度。在制定我國的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)環(huán)境保護(hù)政策及其標(biāo)準(zhǔn)過程中，要體現(xiàn)創(chuàng)新的理念與方法，制定科學(xué)、合理、有效的環(huán)境保護(hù)政策及其標(biāo)準(zhǔn)，充分利用這些政策和標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

管理機(jī)構(gòu)及其分權(quán)的設(shè)計和創(chuàng)新。我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)十分復(fù)雜工作，需要建立與完善相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，并根據(jù)職能構(gòu)建內(nèi)部管理系統(tǒng)，設(shè)計具體的權(quán)力體系。利用管理機(jī)制及其職能對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的環(huán)境保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，充分發(fā)揮政府監(jiān)管部門以及生產(chǎn)部門和城鄉(xiāng)居民的排污行為，對生產(chǎn)企業(yè)排污實(shí)施排污權(quán)制度，對居民排污加強(qiáng)引導(dǎo)、分類排放，以形成良好的環(huán)境保護(hù)意識以及環(huán)境保護(hù)行為。

環(huán)境保護(hù)方式及運(yùn)行模式的選擇和創(chuàng)新。我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中環(huán)境機(jī)制運(yùn)行是一項(xiàng)長期行為，需要選擇合理的環(huán)境保護(hù)方式及運(yùn)行模式。在選擇我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中環(huán)境保護(hù)方式和環(huán)境保護(hù)機(jī)制的運(yùn)行模式時，應(yīng)充分創(chuàng)新，借鑒國內(nèi)外最新的研究成果，考慮我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)際情況，選擇先進(jìn)、科學(xué)、有效的環(huán)境保護(hù)方式與環(huán)境保護(hù)機(jī)制運(yùn)行模式，促進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中環(huán)境保護(hù)效果的持續(xù)提高。

環(huán)境保護(hù)制度及其機(jī)制運(yùn)行準(zhǔn)則的制定和創(chuàng)新。我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的環(huán)境保護(hù)機(jī)制運(yùn)行主要依靠其運(yùn)行準(zhǔn)則，通過規(guī)范化管理實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)機(jī)制的有效運(yùn)營。我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的環(huán)境保護(hù)機(jī)制還處在初建階段，其系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及其內(nèi)部構(gòu)成都還需要進(jìn)一步完善。因此，需要在使用及其管理中進(jìn)行大膽創(chuàng)新，學(xué)習(xí)與借鑒國內(nèi)外最新的研究成果，吸收新的技術(shù)與方法，逐步完善我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中環(huán)境保護(hù)制度及其環(huán)境保護(hù)機(jī)制運(yùn)行準(zhǔn)則，建立動態(tài)化的環(huán)境保護(hù)制度以及環(huán)境保護(hù)機(jī)制的運(yùn)行準(zhǔn)則，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督及其機(jī)制的有效運(yùn)行。

環(huán)境保護(hù)機(jī)制運(yùn)行效果的評價和創(chuàng)新。我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的環(huán)境保護(hù)機(jī)制構(gòu)建及其創(chuàng)新是一項(xiàng)需要持續(xù)研究的重要課題，以上分析了環(huán)境保護(hù)機(jī)制構(gòu)建中的一些主要內(nèi)容。為了提高我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中環(huán)境保護(hù)機(jī)制的運(yùn)行效果，需要對環(huán)境保護(hù)機(jī)制的運(yùn)行效果進(jìn)行綜合評價，為此，需要合理選擇評價指標(biāo)并構(gòu)建綜合評價模型，應(yīng)用我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中環(huán)境保護(hù)的相關(guān)統(tǒng)計資料進(jìn)行綜合評價，根據(jù)綜合評價的結(jié)果分析環(huán)境保護(hù)機(jī)制的運(yùn)行效果，并根據(jù)評價結(jié)果對其實(shí)施過程中存在的不足進(jìn)行修正與完善。

我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中環(huán)境保護(hù)金融支持政策體系的建設(shè)

我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中環(huán)境保護(hù)機(jī)制的運(yùn)行效果依賴于環(huán)境保護(hù)金融支持政策的狀況。因此，環(huán)境保護(hù)金融支持政策的制定是促進(jìn)環(huán)境保護(hù)機(jī)制有效運(yùn)行的保障。我國在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中已經(jīng)陸續(xù)出臺了一系列金融支持政策，但完整的金融支持政策體系尚未形成，已經(jīng)頒布的金融支持政策尚不夠完善，這就需要根據(jù)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中環(huán)境污染及其治理的狀況，重構(gòu)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中環(huán)境保護(hù)的金融支持政策體系。根據(jù)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)際情況，這一環(huán)境保護(hù)金融支持政策體系的制定應(yīng)主要從以下幾方面入手：

財政金融支持政策。在我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的環(huán)境污染治理過程中，政府投資是其中的主要部分。在2014年我國9575.50億元的環(huán)境污染治理投資中，來自財政的投資超過80%。根據(jù)國外環(huán)境污染治理的經(jīng)驗(yàn)，要促進(jìn)環(huán)境污染治理效果倒“U”趨勢的形成，環(huán)境污染治理投資占GDP的比重必須達(dá)到3%以上，而我國2014年的這一比率僅有1.51%，這說明政府的環(huán)境污染治理投資還遠(yuǎn)沒有到位，政府應(yīng)采用財政補(bǔ)貼、財政貼息等多種財政資金支持形式支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的環(huán)境保護(hù)。

稅收金融支持政策。稅收是國民收入的主要來源，在很大程度上影響和制約著我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中環(huán)境保護(hù)的狀況。我國稅收種類眾多，主要稅種是流轉(zhuǎn)稅和所得稅，流轉(zhuǎn)稅包括增值稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅等；所得稅包括企業(yè)所得稅和個人所得稅。無論是企業(yè)繳納的流轉(zhuǎn)稅還是所得稅，稅收法規(guī)上都有一系列的優(yōu)惠政策，如增值稅的免稅、即征即退及先征后退、減征、減免、免征等；企業(yè)所得稅針對小型微利企業(yè)和國家重點(diǎn)扶持的高新技術(shù)企業(yè)實(shí)施的優(yōu)惠稅率，以及免稅收入、法定減免、定期減免、加速折舊、加計扣除、減計收入、抵扣稅額、稅收抵免等稅收優(yōu)惠。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，應(yīng)充分利用稅收優(yōu)惠政策對環(huán)境保護(hù)提供資金支持，以實(shí)現(xiàn)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

充分利用我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中環(huán)境保護(hù)的金融支持政策體系，可以最大限度地控制新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的環(huán)境污染，促進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)提高。

信貸金融支持政策。我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)環(huán)境保護(hù)的信貸金融支持主要是來自銀行和非銀行的金融機(jī)構(gòu)。重構(gòu)信貸金融支持政策，就是要優(yōu)先向環(huán)境治理項(xiàng)目、低污染或無污染項(xiàng)目提供金融支持，確保環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的資金需求，并在信貸金融支持的過程中，采用差異化信貸利率政策，限制高污染投資項(xiàng)目的資金供給，提高其資金使用成本，促進(jìn)環(huán)境治理效果與效率的不斷提高。

產(chǎn)業(yè)金融支持政策。隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)逐步向第二產(chǎn)業(yè)的工業(yè)以及第三產(chǎn)業(yè)的服務(wù)業(yè)發(fā)生資源轉(zhuǎn)移。2005年我國三大產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人員占比分別為44.80%、23.80%和31.40%，2014年相應(yīng)比率為29.50%、29.90%和40.60%；2005年我國三大產(chǎn)業(yè)GDP的構(gòu)成分別為11.64%、47.02%和41.34%，2014年相應(yīng)的比率為9.06%、43.10%和47.84%。顯然，我國農(nóng)業(yè)相對落后，但農(nóng)業(yè)的環(huán)境污染因?yàn)榘l(fā)展速度的緩慢而相對較輕。依據(jù)優(yōu)先支持低污染產(chǎn)業(yè)的原則，今后應(yīng)優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，以使我國三大產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，提高環(huán)境治理的整體效果及效率。

民間及國外融資金融支持政策。我國民間資金存量巨大，此外，國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度比我國要快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中會產(chǎn)生大量的閑置資金。充分利用這些資金對我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)至關(guān)重要。管理部門應(yīng)制定相關(guān)政策，充分利用國內(nèi)外民間的閑置資金，并利用組合政策進(jìn)行補(bǔ)貼、減免稅收、提高市場價格等，引導(dǎo)民間資本向低污染或無污染項(xiàng)目投資。

通過對我國新型城鎮(zhèn)化過程中環(huán)境保護(hù)的金融支持政策的分析，目前基本形成了我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中環(huán)境保護(hù)的金融支持政策體系，這些金融支持政策的應(yīng)用，可以最大限度地控制新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的環(huán)境污染，促進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)提高。

（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)）