依法推進政府權力清單制度中的難點及對策分析*

殷興東

甘肅政法學院法學院，甘肅 蘭州 730070

依法推進政府權力清單制度中的難點及對策分析*

殷興東

甘肅政法學院法學院，甘肅 蘭州 730070

政府權力清單制度不僅是一種分工明確、責任清晰、運轉高效的政府治理結構，而且是一種可追溯、可監督的權力運行體系。這項制度的推行對于厘清政府與市場關系、促進政府正確履行職責具有重要意義。當前，不論是中央國家機關還是地方各級政府都在積極開展和推進權力清單制度建設。但是，作為一項新生事物，推行權力清單制度仍面臨著許多問題，這些問題影響了權力清單的質量和定性，最終也會影響到權力清單制度的落實。本文擬對權力清單制度推行中的重點和難點入手，從職權法定的角度對權力清單制度面臨的問題及解決對策進行探討，以期為完善該項制度提供有益的參考。

權力清單；信息公開；政府治理

我國多年的行政體制改革實踐表明，單純減人、減編制、減機構很難真正走出“減少——膨脹——再減少——再膨脹”的怪圈。只有實質性地減少政府不規范干預市場的權力，才有可能取得簡政放權的成功。建立權力清單制度，就是為了擊中政府簡政放權的要害①。推行權力清單就是要將政府執法的內容及程序以清單和流程圖方式向公眾公布，其目的不僅是為了加大公眾對政府行使權力的監督，更有實現“法無授權不可為”的法治要求。黨中央和國務院針對長期以來許多政府部門的政務信息不公開、行政權力蒙蓋著“神秘的面紗”導致公眾監督空洞無力的現狀大力推行權力清單制度，將政府推行權力清單制度作為國家重大改革任務之一②。

一、當前我國政府權力清單制度建設的主要做法

我國政府權力清單制度發端于2000年前后，2008年伴隨政府信息公開的推行初見端倪③。這是針對長期以來公民和企業對審批事項、審批要件等不清楚、不明白等反映突出的問題，一些地方政府以推行政務公開、政府信息公開為契機，對行政審批內容和程序進行公開。2005年，河北省以省商務廳、省國土資源廳、邯鄲市政府為試點，推進行政權力公開透明運行改革。邯鄲市出臺了我國第一個“市長權力清單”。時任市長王三堂的權限被定格為93項，邯鄲市政府將其匯總，對全社會公開。此后，湖南、四川等地也相繼啟動了曬“權力清單”的試點工作。2011年，北京西城區公開領導干部“權力清單”，并規定市民舉報干部濫用權力兩個工作日內將獲答復。中共十八屆三中全會提出“權力清單”制度后，廣州成為全國首個亮出政府“權力清單”的城市。2013年，廣州“曬”出行政權力清單，共有3705項市級行政職權事項接受社會監督。此后國內陸續有多個城市全面開始嘗試公布“權力清單”④。例如，2014年安徽省開始推行省政府工作部門行政權力清單制度。⑤安徽省權力清單將行政權力劃分為行政審批、行政處罰、行政征收、行政給付、行政獎勵、行政強制、行政確認、行政裁決、行政規劃及其他權力等10大類⑥。浙江省富陽市創造性地提出“原始權力、常用權力、非常用權力”三個概念和分類形式，構建權力清單框架體系，在廣度和深度上對現有行政權力進行全面梳理⑦。

從我國各地已經推行行政權力清單制度試點地區情況看，行政權力清單制度除了公布行政機關的各項權力外，還公布或繪制了行政權力流程圖，明確行政權力承辦崗位、運行環節和程序、辦理時限和方式等，把服務公眾變成了具體的行動，這也使公眾能夠更好地監督政府行為。行政權力清單制度的存在和良好運行，說明了我國行政權力公開透明度的提高。⑧各省市推行行政權力清單制度可以總結為以下三個方面：

(一)對權力進行編碼，公開權力范圍

江蘇省是首個進行編碼管理的省份，事實證明行政審批權的編碼管理是規范和限制行政審批權的一個有效的工具。其基本內涵是，按照“三統一”的要求(即“統一格式、統一規范、統一管理”)通過對權力進行編碼的方式，讓權力清單中的權力都能夠清晰可查。行政審批權力的編碼是為每個行政審批事項設置單獨、唯一標識，并以此確立“編碼事項之外無審批”的權力邊界。⑨。經過多年的總結和完善行政權力編碼已成為權力清單制度較為成熟的一項做法，其基本精神就是明確規定“無編碼的權力不得行使”，力求最大限度制約行政權力的擴張。

(二)以簡政放權為突破口，推動政府權力清單改革

依據社會治理中“權力法定、市場自主、社會自治”的原則，地方各級政府在進行行政執法改革過程中，利用中央提出的簡政放權的要求，地方政府通過梳理權力范圍，對一些長期存在的職能疊加或管理“真空”形成的推諉扯皮或爭取奪利現象進行整治。對市場能夠自主決定的實現“該放的放、該簡的簡”，對政府部門之間的權力“能合并的則合并，能取消的則取消”，通過推進簡政放權工作，公開權力清單，明確權力的范圍，更進一步規范了政府的行為。

(三)整合各級權力清單，嚴格規范行政行為

二、當前政府權力清單制度的理論與現實難點

(一)政府權力清單制度的理論難點

(二)我國政府權力清單制度建設中的現實難題

1.權力清單制度依然缺乏頂層設計

2.清權過程中虛假填報問題突出

之所以一些政府部門會出現虛假填報清單問題，關鍵還在于一些領導干部一方面為應付上級下達的任務目標，另一方面擔心會喪失既得的利益。公布權力清單無異于政府向自己“開刀”，這需要壯士斷腕的極大勇氣。雖然大部分領導干部能夠貫徹落實好權力清單改革任務，但也有部分領導干部畏難情緒嚴重，總是以各種借口推諉觀望，借公布權力清單機會不僅不厘清權力范圍、精簡權力，反而擴大權力。“多填權力、少填義務”成立一些部門在清理權力過程中的“潛規則”。這種虛假填報現象導致了有利益可圖的權力就出現與其他部門權力疊加，而在“出力不討好”的權力范圍內又出現“權力真空”現象。

3.杜絕非行政性審批事項出現“搭便車”現象困難

由于非行政性審批事項并不容易引起公眾的注意，在推行政府權力清單過程中，許多地方政府部門也將大量非行政性審判事項列入到權力清單當中，使之搖身一變堂而皇之成為行政審批事項，無形中增加了政府審批的權力范圍。目前，對非行政許可審批無論是從法律規范方面還是具體的管理權限和權力定位在學術界和實務界都沒有形成統一的認識，因此對于非行政性審批事項在現實生活中的監管較為滯后。由于對非行政性審批事項監管難度大，這也導致了部分政府部門利用推行權力清單制度的機會“打擦邊球”，堂而皇之地將一些非行政性審批事項以行政性審批事項頭銜對外公布，嚴重違背了權力清單簡政放權的初衷。

三、完善政府權力清單制度的路徑分析

(一)國家層面盡快完成頂層設計

上文已述，由于國家層面缺失頂層設計，地方在落實權力清單過程中難免會迷失方向。經過多年的改革經驗積累，權力清單制度的基本輪廓已漸漸明朗。在這種情況下，國家層面的頂層設計就顯得刻不容緩。頂層設計中應當首先明確各級政府部門如何梳理自身的行政權；權力清單制度應當如何有步驟地推進；權力清單應當如何依次公開等程序性問題。同時，國家層面還要考慮到公開的行政權力的合法性問題。根據行政領域的職權法定原則，行政權通常認定的合法來源是法律法規和規章。那么各級政府部門公布的行政權的合法性就需要國家層面予以界定。另外，可以借鑒地方經驗，對于沒有法律法規和規章依據的行政權要求一律不得實施；對于已經按照規定編碼的行政權進行統一格式；對行政行為進行分類管理，便于查詢；對于向公眾公開的權力統一查詢網址，便于公眾了解和監督。

(二)建立對權力清單的長效監督考評機制

(三)確保行政權力清單的持續性

權力清單制度是一項長期性制度，不是一蹴即就的工作。迅速發展的社會使得我們當今時代的行政權力也在加速變化。毫無疑問，行政權的高度易變性必然導致權力清單的內容更替加快。這對于一些長期患有懶政思維的領導干部來說，權力清單持續更新工作往往被忽視。因此加強對權力清單制度的持續性推進就顯得更為重要。這需要我們的政府要將權力清單制度當做一項長期工作常抓不懈，不能有絲毫懈怠。只有將政府的“權力家底”連續不斷地向社會公開，公眾才能夠不僅“按圖索驥”查詢到政府權力而且可以持續有效地監督政府行使權力的整個過程。

[注釋]

①遲福林主編，方栓喜，夏鋒，匡賢明副主編.市場決定 十八屆三中全會后的改革大考[M].北京：中國經濟出版社，2014：266.

②2013年中共中央、國務院<關于地方政府職能轉變和機構改革的意見>指出：“梳理各級政府部門的行政職權，公布權責清單，規范行政裁量權，明確責任主體和權力運行流程”.十八屆三中全會審議通過的<中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定>指出，“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程.”黨的十八屆四中全會審議通過的<中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定>也指出，“依法全面履行政府職能，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，推行政府權力清單制度.”

③楊偉東.行政權力清單制度的意義和落實[J].中國法制，2014(1).

④江萌，等.曬好政府“權力清單”[N].湖北日報，2014-1-9；遲福林主編，方栓喜，夏鋒，匡賢明副主編.市場決定 十八屆三中全會后的改革大考[M].北京：中國經濟出版社，2014，02：266.

⑤http：//ah.anhuinews.com/system/2014/04/08/006382127.shtml(安徽新聞網).

⑥安徽省人民政府辦公廳.安徽省人民政府關于推行省級行政權力清單制度的通知[Z].2014-04-30.

⑦浙江省發展和改革委員會.富陽市權力清單試點工作初步形成“三單一圖一改”[EB/OL].[2014-05-17].http：//www.zjdpc.gov.cn/art/2014/5/17/art_10_651486.html.

⑧李和中，劉孋毅.加強建立和完善行政權力清單制度[J].廣州大學學報(社會科學版)，2014(9)：11.

⑨黃小勇.中國行政體制改革研究[M].北京：中共中央黨校出版社，2013，11：173.

⑩浙江：打造政府權力運行“制度籠子”[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/c/2014-07-20/095330549209.shtml(新浪新聞網).

?周良金.推行權力清單制度促進法治政府建設[N].安徽日報，2016-01-08.

?專家解讀權力清單法治價值：謹防變為一場政治秀[EB/OL].http：//live.jcrb.com/html/2014/938.htm(2016年10月5日訪問).

?申海平.權力清單的定位不能僭越法律[J].學術界，2015(1).

?喻少如.權力清單制度中的公眾參與研究——兼論權力清單之制度定位[J].南京社會科學，2016(1).

?袁維海，姚玫玫.有權必有責 曬權要曬責——安徽省探索行政權力、責任清單制度[J].安徽行政學院學報，2015(1)：30-31.

?周良金.推行權力清單制度促進法治政府建設[N].安徽日報，2016-01-08.

* 甘肅省依法推進社會治理研究中心、國家司法文明協同創新中心蘭州基地專項資金資助。

D630

A

2095-4379-(2017)33-0014-03

殷興東，男，甘肅政法學院法學院，副教授。