金穩會亮相

謝瑋

明確了“管什么”，“怎么管”仍待觀察

今年7月召開的全國金融工作會議提出，設立國務院金融穩定發展委員會，強化央行宏觀審慎管理和系統性風險防范職責，落實金融監管部門監管職責。其后，業內一直有諸多預期。

11月8日，不到4個月的時間，國務院金融穩定發展委員會（下稱“金穩會”）即告成立，并召開了第一次全體會議。

據新華社報道，在金穩會第一次全體會議上，備受關注的金穩會具體職責漸漸明朗。從大處計，金穩會要履行五大職責，包括：落實黨中央、國務院關于金融工作的決策部署;審議金融業改革發展重大規劃;統籌金融改革發展與監管，協調貨幣政策與金融監管相關事項，統籌協調金融監管重大事項，協調金融政策與相關財政政策、產業政策等;分析研判國際國內金融形勢，做好國際金融風險應對，研究系統性金融風險防范處置和維護金融穩定重大政策;指導地方金融改革發展與監管，對金融管理部門和地方政府進行業務監督和履職問責等。會議還明確了包括提高統籌防范風險能力、保障國家金融安全在內的7項近期工作重點。

此前，央行行長周小川在G30國際銀行業研討會上發表演講，曾初步透露了金穩會將重點關注的四方面問題：一是影子銀行;二是資產管理行業;三是互聯網金融;四是金融控股公司。

金穩會終亮相。在級別設置及職能定位上，被賦予了協調與監管職能的金穩會高于現有監管機構，但也并未從根本上打破分業監管的體制，現行“一行三會一局”的職責權限將如何演變，仍有待觀察。

金融監管協調機制“升級”

事實上，業界、學界關于金融監管體制改革的探討已經持續數年，也形成了數個版本，如“三會”合并，打造“超級央行”或成立“金融國資委”等。從今年金融工作會議宣布設立金穩會起，各方均認為其成立符合當下金融發展的監管需求。

北京大學國家發展研究院副院長、央行貨幣政策委員會委員黃益平接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示，從目前來看，由金穩會來統籌金融發展、金融改革、金融監管，是不錯的思路。

黃益平向《中國經濟周刊》記者表示，權衡過去幾年來有關金融監管體制改革的種種方案，設立國務院層面的金穩會在短期內是較好的選擇。曾經有專家提出，把現有監管體制打散，重組為超級央行等各種模式。“但客觀上看，在當前分業監管的法律基礎還沒有完全改變的情況下，簡單把機構重組或者分開，可能不一定是最有效的方式。”

黃益平分析說，成立金穩會比較符合當前的實際，在更高層次上建立一個有權威的委員會可以部分解決我們的問題，但它也可能是一個過渡性的安排，從長遠來看也許走向混業經營是一個不可避免的趨勢。

回顧我國金融監管體系的歷史變革，1992年前實行中國人民銀行大一統的監管模式。1992年、1998年、2003年，證監會、保監會、銀監會相繼成立，我國逐漸確立了“一行三會”分業監管的金融監管體制。

北京大學金融與證券研究中心主任曹鳳岐介紹說，從上世紀90年代起，中國的金融監管體系逐漸形成了“一行三會”分業監管的體系。央行、證監會、銀監會、保監會分別針對不同行業監管，對中國金融業發展起了積極作用。隨著行業不斷發展，體制應當有所進步和改革。一方面，綜合經營、混業經營成為行業發展趨勢，“銀行旗下有保險公司、證券公司、基金公司。基金行業有公募、私募、私募股權。平安保險原來就是保險公司，現在它的上面是純粹的控股公司了，它的保險、銀行、證券、信托公司都在下面了。”在此趨勢下，分業監管存在監管不到位、監管重復的問題。另一方面，互聯網金融發展的起點就是綜合經營。在這種情勢下，金融監管的協調問題非常重要。

曹鳳岐介紹，在金融監管協調問題上，此前并非一片空白。2004年，三大金融監管機構就曾達成分工合作備忘錄，以期進一步加強相互間的協調配合。2013年，由人民銀行牽頭的金融監管協調部際聯席會議制度也建立起來，每季度召開一次例會，對重大問題進行協商。“但是這種會議形式實際上也沒起作用，因為央行和三會實際上都是同級單位，誰管誰？分工不明確。”

“誰家的孩子誰抱，這是監管的一個思路。但有些都不知道是誰家的孩子，信托誰管，互聯網金融誰管？搞不清，好孩子大家都去抱，可能抱死了，壞孩子野蠻生長。”曹鳳岐對《中國經濟周刊》記者說。

中國國際經濟交流中心副總經濟師徐洪才分析說，“建立金穩會就是在過去的基礎上補齊短板，同時要強化中央銀行在防控系統性金融風險方面的責任。”

曹鳳岐透露，自己此前曾向有關方面報告，提出應該在一行三會基礎上，在國務院層面成立金融監管協調委員會。等條件成熟的時候，再把三會合并起來，成立中國金融監管委員會，在監管協調委員會的下面來領導一行一會。“如今金穩會和協調委員會差不多。但是可能得等條件成熟，現在我們已經基本完成了第一步，還有第二步。”

金穩會如何協調、央行職責是什么有待進一步明確

而在大成基金首席經濟學家姚余棟看來，成立金融穩定發展委員會可以發揮充分的協調作用，并非是一個過渡性的機構。

他分析說，“金融危機后，各發達國家也對金融監管體系進行了比較深入的改革。在監管框架方面，強調設定監管目標、監管機構操作的相對獨立性和各類監管機構之間如何協調合作;在具體原則方面引入了宏觀審慎原則、逆周期等新的監管概念。”

“我們這種機制正好處于美國和英國之間。”姚余棟介紹，英國在金融危機后的監管體系改革中，把銀監會的功能并入央行，形成央行+行為管理局的雙峰結構。美國則成立了由財政部牽頭的金融穩定監督委員會，但效果比較弱。“我們也是委員會，由國務院領導，辦公室設在央行，明確的是宏觀審慎職責，我對這種制度創新充滿信心。”

“金融穩定發展委員會的辦公地點設在中國人民銀行，這強化了中國人民銀行的監管功能。”中銀國際研究有限公司董事長曹遠征認為，宏觀審慎的監管工具基本都在央行，“宏觀審慎監管統領行為監管，其他三個監管委員會更多是從事行為監管。”

姚余棟直言，“凡是涉及跨行業的應該上委員會討論，由這個委員會議事的形式協調，加強工作，事實上做到對混業經營部分的混業監管。”

談及委員會對各部門之間協調所起到的作用，清華大學經濟管理學院常務副院長白重恩向《中國經濟周刊》記者表示，“之前有一些協調機制，但是可能還是不夠完善。成立這樣一個委員會，把它的辦事機構設在央行，對于應對系統性的風險很重要。”

白重恩表示，設置金穩會，一個職責就是能夠更好地協調各個監管主體，減少監管漏洞。其中，央行要起到很重要的作用。“央行在宏觀審慎監管方面要發揮重大作用，應該有一個更宏觀的視野來特別關注系統性風險。”

在中國人民大學重陽金融研究院高級研究員董希淼看來，央行目前已承擔著金融穩定協調和處置金融風險的職能，未來央行與金穩會的職責和職能有待進一步厘清和明確。金穩會與一行三會協調工作時的流程等工作機制需要進一步明確，以便更好地將監管政策落地執行。

“它的功能還是比較全的，例如對整體金融發展的規劃，對各部門的協調。有幾條特別突出，過去談的不多，就是對地方金融管理機構的監管。以前都說金融辦、金融局、金融廳，它們好像只是在地方政府的領導下工作，這是要觀察的。”國家金融與發展實驗室理事長李揚向《中國經濟周刊》記者表示。

金控公司或成監管重點

在許多業內人士看來，加強對金融控股公司的監管應作為金穩會近期的重頭工作之一。

事實上，早在2004年，一行三會簽署的備忘錄就曾提出，對金融控股公司的監管應堅持分業經營、分業監管的原則，對金融控股公司的集團公司依據其主要業務性質，歸屬相應的監管機構，對金融控股公司內相關機構、業務的監管，按照業務性質實施分業監管;被監管對象在境外的，由其監管機構負責對外聯系，并與當地監管機構建立工作關系;對產業資本投資形成的金融控股集團，在監管政策、標準和方式等方面要認真研究、協調配合、加強管理。

今年7月4日，央行亦在發布的《中國金融穩定報告》中提出，強化金融監管協調，統籌監管系統重要性金融機構，統籌監管金融控股公司和重要金融基礎設施。

在前述發言中，周小川指出，“我們觀察到，一些大型私人企業通過并購獲得各種金融服務牌照，但并非真正意義上的金融控股公司，其間可能存在關聯交易等違法行為，而我們對這些跨部門交易尚沒有相應的監管政策。”

他還撰文指出，“各類金融控股公司快速發展，部分實業企業熱衷投資金融業，通過內幕交易、關聯交易等賺快錢”，可能產生“跨市場跨業態跨區域的影子銀行和違法犯罪風險”。

在交通銀行金融研究中心首席研究員仇高擎看來，金融控股公司監管問題，既是協調監管的“硬骨頭”，又是協調監管的“關鍵點”。他撰文稱，之所以說是“硬骨頭”，是因為與某項重點業務的協同監管相比，有效監管跨業經營的金融機構難度更大、要求更高。之所以說是“關鍵點”，是因為目前對金融控股公司的協調監管尚存在信息掌握不充分、劃分標準不統一、法律支撐不完備、監管機制不清晰等問題。

他寫道，之所以說對金控公司的監管進入“深水區”，是因為一些經營經驗少、風險管理能力差的機構“一擁而上”布局“金控”，造成“劣幣驅良幣”，滋生了公司治理、關聯交易、公司財務乃至違法犯罪等一系列風險，長此以往甚至可能引發系統性金融風險。