通用航空安全管理體系現狀及優化

劉飛++張亮

摘 要：近年來，我國通用航空也高速發展，長期穩定持續的安全運營也就成了通用航空產業發展面臨的首要問題。我國通用航空安全管理體系（SMS）由基礎模塊、運行模塊、監督模塊、改進模塊等四個模塊組成，運行至今發現存在法律法規、運營形式嚴峻、安全管理系統匱乏、專業人才不足、基礎設備落后等問題，建議在保證通航安全管理體系順利實施的基礎上，健全法律法規體系、完善安全監管機構、增加基礎設施建設、完善安全管理預警系統、加強專業人才的培養、持續性安全監管、明確通航主體地位等優化策略。

關鍵詞：通用航空 安全管理 航空安全 現狀問題 優化策略

中圖分類號：F56 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2017）09（c）-0147-03

通用航空，是指使用民用航空器從事公共航空運輸以外的民用航空活動，包括從事工業、農業、林業、漁業和建筑業的作業飛行以及醫療衛生、搶險救災、氣象探測、海洋監測、科學實驗、教育訓練、文化體育等方面的飛行活動[1]。2017年民航局發展計劃司發布的《2016年民航行業發展統計公報》（簡稱公報）中指出，全行業完成通用航空生產飛行76.47萬h。其中：工業航空作業完成8.29萬h；農林業航空作業完成5.10萬h；其他通用航空飛行63.08萬h[2]。我國通用航空企業逐年遞增、飛行小時逐年上漲、應用領域不斷擴大、飛行種類也日益繁多等。長期穩定持續的安全運營也就成了通用航空產業發展面臨的首要問題。

1 通用航空安全管理體系現狀

安全運營是通用航空產業快速發展面臨的前提，如何提高通航產業的安全運營水平？采用安全管理體系（SMS）可以長期穩定持續的提生安全運營水平。我國通用航空安全管理體系是由基礎模塊（安全政策、目標體系、組織機構體系、文件體系、安全文化體系、教育培訓體系等）、運行模塊（風險管理系統、安全管理信息系統、應急響應系統等）、監督模塊（評估審核系統、安全監察體系等）、改進模塊（改進體系、反饋體系等）四個模塊組成（圖1）。

1.1 法律法規滯后

我國通用航空產業的第一部法規是1986年的《國務院 關于通用航空管理的暫行規定》。2003年5月的《通用航空飛行管制條例》，規范了通用航空飛行活動、通用航空企業和機場建設的審批制度等事項。為進一步促進我國通用航空事業的蓬勃發展，2016年頒布《國務院辦公廳關于促進通用航空業發展的指導意見》。此基礎上，地方民航管理部門也制定了各自的通用航空規章、制度及標準。可見，通用航空法律法規體系的不完整、標準制度的不統一，造成了通用航空產業發展畸形，更不利于民航管理部門對航空安全的監管。

1.2 運營形勢嚴峻

公報中指出，2016年發生通用航空事故10起，死亡19人[2]。航空事故不單單發生在通用航空的中小企業，還發生在成熟型的通用航空企業中。由此可見，通用航空事故持續走高，行業運行形勢日益嚴峻。

1.3 安全監管系統匱乏

事前監管是民航監管機構最重視的環節，即通用航空運行前的許可證可以通過相應政策和法規規范約束，進而輕視了事前預防和引導的重要性，也缺少通航運營中的行為監管跟蹤以及緊急事故的應對機制、缺乏事后的信息反饋，通常會在問題出現后，進行通用航空企業的停頓整改，造成通航安全監管工作的重心偏移，在監管中出現了“重許可，輕日常管理；重合規性監管，輕真實性監管；重事后處罰，輕事前引導和事中跟蹤”等現象[3]。甚至個別民航監管中也存在徇私舞弊、違法監管等現象。到目前為止，針對引入通用飛機尚未制定相應評估機制。同時，對著通航業的快速增長，飛行員、機務維修人員、安檢人員等大量需求，導致現有員工超負荷工作，以上這些因素給安全生產帶來了隱患，不利于通用航空的發展。

1.4 專業人才不足

公報指出，截至2016年底，獲得通用航空經營許可證的通用航空企業共320家；通用航空企業在冊航空器總數達到2096架，其中教學訓練用飛機621架[2]。未來10年通用航空高速發展飛機需求量約10000架，專業技術人員的需求量上萬個[4]，通用航空專業人員勞動力市場尚未形成；專業技術人員的正常流動，引起人才流動市場不規范的行為，影響員工的思想穩定，不利于航空安全。通航監管安全人員的監管工作經驗不足，對通航法律法規認識缺少系統性，遇到安全事故容易慌亂，而不知所措，致使安全監管力度減少。

1.5 基礎設施落后

通用航空機場是指為從事工業、農業、林業、漁業和建筑業的作業飛行，以及醫療衛生、搶險救災、氣象探測、海洋監測、科學實驗、教育訓練、文化體育等飛行活動的民用航空器提供起飛、降落等服務的機場[5]。由此可以看出，用航空機場的建設成本低、投入小、工期短[6]。國務院辦公廳2016年5月印發《關于促進通用航空業發展的指導意見》提出，到2020年，建成500個以上通用機場[7]。可見，我國通用航空機場存在嚴重不足的問題，主要原因在于通航機場建設審批制度的苛刻及繁瑣，其中并未嚴格區分民用機場建設制度、運輸機場建設制度、通航機場建設制度。通航航空器的購買、咨詢、維護、修理、保養等也沒有形成相應的市場產業鏈；通航機場與運輸機場之間，通用機場之間無法形成相應的網絡，制約著我國通用航空產業的發展。

2 通用航空安全管理體系的優化

2.1 保障SMS體系實施

SMS體系的保障措施需要從以下方面著手：具備安全管理的理念、培養員工的安全意識、定時定期的設備維護檢測、推廣安全管理制度、推進安全管理執行、形成安全管理考核機制。將安全的理念融入到通航企業文化中，無論高層領導還是一線員工需要養成安全意識，做到安全管理和生產。通航設備的安全管理是由人和物兩方面決定，通過獎罰機制減少人為因素的安全事故，鼓勵員工安全生產；及時淘汰陳舊、老化、無法正常工作的設備，保障通航設備的安全運營。通航運營安全才是SMS體系的核心，從通航企業著手，推廣安全管理制度，明確監管人員的權利和義務，推進安全管理制度的執行。通過相應的激勵機制，督促員工提高工作效率，積極參加培訓提升專業技能，為通航安全打下基礎。endprint

2.2 健全通用航空的法律法規體系

健全通用航空的法律法規是優化SMS的前提。首先制定通航的法律法規，提供安全管理的前期保障，實現安全管理的有法可依。其次，盡可能避免法律實施的滯后性，針對安全事故和安全隱患增加相關細則，保障通用航空安全的有效監管。第三，安全事故發生后，法律法規將明確事故責任人，合理規避和減輕安全事故造成的損失，及時反饋安全事故信息，預防安全事故的再次發生。最后，健全通用航空法律體系，形成統一法律權利和法律義務，促使各項法律法規之間的相互作用、相互補充。

2.3 完善政府安全監管機構

政府部門在通用航空安全監管中的作用有三方面：①宣傳。通過媒介宣傳通航法律法規，形成通航企業、消費者和監管人員的安全意識，權利、責任、義務。②引導。通過政府部門的引導，幫助通用航空企業構建企業文化，更加重視運營安全；幫助監管人員建構安全價值觀，確保通用航空安全管理的順利實施。③監督。通過政府監管部門對通用航空企業有法可依的監督，促進企業完善自身安全航運能力、搶險救災能力、事故救援水平、工業航空作業能力、農業航空作業水平；還能避免監管人員出現違法監管、徇私舞弊等現象，確保監管行為的有效實施。

2.4 增加基礎設施建設

要解決通用航空機上建設，首先需要政府管理部門制定相關法律法規，簡化通用機場建設審批程序；其次加大政府對通用機場的扶持補貼力度。最后，允許和鼓勵民間資本投資建設機場。

2.5 完善安全管理預警系統

通用航空安全的基礎是完備的安全管理預警系統，預防事故發生，事后救援等。安全管理預警系統由安全信息數據庫組成，可以對安全性能進行有效的數據分析，幫助安全管理人員做出調整，避免安全事故的發生。

2.6 加強專業人才的培養培訓力度

2010年《關于印發建設民航簽過的戰略構想的通知》中指出：制定并實施通用航空人才培養規劃，滿足通用航空發展需要[8]。因此，通用航空專業技術人才及培養可以走市場化道路。首先要打破固有機制，形成市場化的開放型人才培養體系；加大商照、私照飛行員的培養；鼓勵社會力量、境外資本投資興辦通用航空專業技術人員培訓企業和機構；政府設置上崗資格，幫助安全管理人員提升業務能力；鼓勵高校通用航空專業的擴招，完善現代學徒制，深化校企合作。

2.7 持續性通航安全監管

政府部門對通航企業的監管是持續的、穩定的、長期性的。她可以保證通航法律對通航企業的發展推動，又可以保證通航法律法規做出及時的補充和完善。監管的內容包含通航企業的營業狀況，通航企業的安全管理措施，通航企業安管員工技能等內容。

2.8 確立通用航空的主體地位

借鑒美國通用航空的經驗，打破國家監管為主、行業監管為輔的安全管理模式，形成以通航企業、通航機場為主體，政府部門和行業協會為輔體的模式，充分調動通航企業積極性，保證通航運營安全。

3 結語

我國的通用航空業才剛剛起步，安全管理在安全運營方面起著尤為重要的作用，隨著我國低空飛行的逐步放開，通航業法律法規的逐漸完善，通航基礎設施也不斷更新，與美國、歐洲、加拿大、日本等國家通航業的差距也再逐漸縮小。而在未來通用航空業可能會遇到越來越多的問題，需要結合通用航空安全管理的特點，應用SMS理論，完善通航業現有的安全管理體系，才有助于通用航空的可持續發展。

參考文獻

[1] 全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國民用航空法[Z].1995-10-30.

[2] 中國民用航空總局.2016年民航行業發展統計公報[N].2017-05-8.

[3] 朱曉云.我國通用航空安全管理體系建設研究[D].西南大學，2014.

[4] 張亮.新常態下中國通用航空產業面臨的五大挑戰.中國民航網.2016-12-23.

[5] 中華人民共和國國務院.民用機場管理條例[Z].2009-04-13.

[6] 中國航空運輸協會.中國航空運輸業發展藍皮書[Z].2011-12.

[7] 中華人民共和國國務院辦公廳.關于促進通用航空業發展的指導意見[Z].2016-05-13.

[8] 中國民用航空總局.關于印發建設民航強國的戰略構想的通知[Z].2011-02-15.endprint