論新時代中國特色社會主義法治建設新目標、新舉措

王崇敏

論新時代中國特色社會主義法治建設新目標、新舉措

王崇敏

黨的十八大以來，黨和國家日益強調法治建設在國家各項事業中的重要地位，并在科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法等方面取得了巨大的成就，為新時代法治建設奠定了堅實的基礎。黨的十九大對于法治中國建設的藍圖涵蓋了依法治國、依法執政與依法行政，涉及了組織機構、制度規范與文化素養等諸方面內容；貫徹落實黨的十九大關于法治建設的精神，需要對法治建設進行整體規劃與頂層設計，需要多措并舉，充分調動社會各階層、各領域的力量，需要全社會的支持與配合。

新時代；法治；公正；監察體系

一、黨的十八大以來法治建設取得的成效

黨的十八大以來，黨和國家日益強調法治建設在國家各項事業中的重要地位。2012年11月，黨的十八大作出了加快建設社會主義法治國家、全面推進依法治國的戰略部署，指出依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。2014年10月，黨的十八屆四中全會在黨的歷史上首次專題研究依法治國，通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。2015年2月，習近平總書記指出全面建成小康社會是我們的戰略目標，全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨是三大戰略舉措。上述論述與部署為我國法治建設指明了方向，并為法治建設成效的取得奠定了堅實的基礎。

對于過去五年我國法治建設取得的成效，習近平總書記在黨的十九大報告中用“民主法治建設邁出重大步伐”進行了高度精煉的概括。具體而言，在依法執政方面，確定了依照黨章和其他黨內法規管黨治黨建黨的基本方略，深入推進從嚴治黨。制定《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨紀律處分條例》和《中國共產黨廉潔自律準則》等黨內法規，出臺、修訂近80部黨內法規，開展黨內法規的集中清理，不斷完善黨內法規體系，促進黨法與國法之間的銜接協調；強調從嚴治黨，堅持腐敗問題零容忍，實行老虎、蒼蠅一起打，嚴肅查處山西系統性、塌方式腐敗案和遼寧拉票賄選案等重大案件，對18名中央委員、17名中央候補委員和7名中紀委委員進行了處理；出臺《中國共產黨巡視工作條例》，制定46項巡視工作配套制度，強化巡視制度在推進黨內監督的作用；推進監察體制改革，在北京、浙江和山西試行監察委員會制度，探索更為有效的全方位權力監督約束制度。

在科學立法方面，強化憲法權威，不斷健全和完善中國特色社會主義法律體系。憲法是國家的根本大法，憲法宣誓制度的建立和12月4日國家憲法日的確立，有助于提高社會公眾對憲法的認知，推動憲法觀念的深入和憲法意識的樹立，進而樹立憲法權威；為了充分發揮立法的引領和推動作用，我國不斷深化立法體制改革，賦予所有設區的市地方立法權，使我國享有地方立法權的主體增加了273個，滿足了地方立法和地方法治建設的需要；積極開展法律法規的立改廢工作，制定了民法總則，對施行24年的行政訴訟法進行了修改，加強生態環境、國家安全以及社會民生等重點領域的立法，國家各項事業建設和發展基本實現了有法可依；實行科學、民主立法，不斷健全向社會公布法律草案聽取意見和征求意見制度，實行開門立法，以提高立法質量。

在嚴格執法方面，不斷提高依法行政水平，深入推進法治政府建設。印發了《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，提出到2020年基本建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府；健全依法決策機制，明確重大行政決策必須經過公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定這五個法定程序，推行政府法律顧問和公職律師制度，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，不斷提高行政決策的水平；深化行政審批制度改革，推進放管服和多規合一改革，不斷削減行政審批事項，徹底終結非行政許可審批，持續向市場和社會放權；推進行政執法體制改革，在城市管理、文化市場以及食品藥品安全等領域推行綜合執法，以解決多頭執法、重復執法，執法機關權責不一、相互推諉、力量分散、監管缺位等問題；深入推進政務公開，推進政府權力清單制度，國務院各部門和31個省級政府公布了國家、省、市、縣四級政府部門的權力和責任清單，使權力真正做到了在陽光下運行；不斷完善行政程序，細化量化行政裁量權，嚴格執法人員資格管理，創新執法方式，推進柔性執法，強化行政問責，探索法治政府建設考核評價機制，不斷提升行政執法水平，推進法治政府建設進程。

在公正司法方面，推進司法體制改革，促進社會公平正義。開展司法規范化建設，推行量刑規范化改革、案例指導制度，全面實施立案登記制，建立失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制，建立檢察機關提起公益訴訟制度，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義；推進審判公開、檢務公開、警務公開、獄務公開，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，維護司法獨立與司法權威；廢止勞動教養制度，出臺防止冤假錯案的指導意見，糾正聶樹斌案、呼格吉勒圖案、陳滿案、張氏叔侄案等一批重大冤假錯案，發布《關于辦理刑事案件嚴格排除非法證據若干問題的規定》，維護律師執業權利，堅守司法底線，維護司法正義；推進司法體制改革，實行司法員額制，落實案件質量終身負責制，健全司法人員職業保障，探索省級財政部門統一管理司法機關財物機制，推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革，設立知識產權法院、最高人民法院巡回法庭、跨行政區劃法院檢察院，探索行政案件相對集中管轄制度，不斷提高司法案件的審理質量。

在全民守法方面，不斷提升社會各界法治觀念，實現法治的共建共享。印發《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》《關于完善國家工作人員學法用法制度的意見》，推動領導干部尊法學法守法用法，增強領導干部的法治觀念；實行國家機關“誰執法誰普法”的普法責任制，國家機關被明確為法治宣傳教育的責任主體，建立國家機關普法責任清單制度，推行普法責任的可量化與可考核，確保普法各項職責任務落地生根；深入開展全民法治宣傳教育，出臺《關于開展第七個五年法治宣傳教育的決議》，推進“七五”普法工作，全面提升公民的法治觀念和法治素養。

二、黨的十九大關于法治建設的新闡述與新藍圖

在黨的十九大報告中，習近平總書記明確指出全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，依法治國是治國理政的基本方式，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，從而實現建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的總目標。為了深化依法治國實踐、健全黨和國家監督體系，習近平總書記對法治建設進行了新的闡述，從組織保障、制度建設等方面勾畫了我國法治建設的新藍圖，指明了法治建設的新方向。

黨的十九大報告提出“成立中央全面依法治國領導小組，加強對法治中國建設的統一領導”，這體現了黨中央對法治中國建設的重視程度，滿足了法治建設的現實需求。法治建設是一項長期性、復雜性、戰略性的任務，其覆蓋經濟社會生活的各個領域和部門，涉及的范圍廣、事項多、影響因素復雜。為了確保全面推進依法治國的進度和效果，需要對法治中國建設進行統籌安排，需要進行頂層設計與領導。而中央全面依法治國領導小組的成立是黨中央深化依法治國實踐的重大舉措，是我國全面推進依法治國的組織保障，體現了黨對依法治國的領導，回應了黨的領導與依法治國的關系，有助于依法治國、依法執政、依法行政的共同推進和有機統一，有助于提升法治中國建設的權威性，推進法治中國建設合力的形成。此外，成立中央全面依法治國領導小組，還有助于法治建設的頂層設計與架構，推進法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設，進而提高法治中國建設的整體性與實效性，提升社會主義法治國家的建設進程。

黨的十九大報告提出“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”，這體現了黨對憲法的重視程度，適應了中國特色社會主義法律體系的發展趨勢。憲法是國家的根本大法和治國安邦的總章程，是“一張寫著人民權利的紙”（列寧語），是中國特色社會主義法律體系的核心，因而黨的十八屆四中全會強調堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。但在我國法治建設過程中，存在著違憲行為與現象，破壞了憲法的權威性。合憲性審查是憲法監督機關對立法行為是否合乎憲法進行審查，并對違憲的行為進行處理的憲法監督機制，它是維護憲法權威的有效手段，是防止惡法的出臺和施行的重要保障。因此，“推進合憲性審查工作”是我國憲法監督和實施機制的具體落實和推進舉措，是行憲的重要途徑與手段，有助于“一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正”落到實處，進而維護中國特色社會主義法律體系的整體性和統一性。

黨的十九大報告提出“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治”，體現了黨對立法質量的高度重視，反映了現階段立法工作的新要求。“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”法律是治國之重器，良法是善治之前提，只有通過良法才能促發展、保善治。良法是符合法律內容、形式和價值的內在性質、特點和規律性的法律，良法要“恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀”，“符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護”。良法的制定必須堅持科學立法、民主立法和依法立法，其中科學立法強調立法應當遵循和把握立法規律，應當從實際出發，體現時代精神，合理規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任，適應改革和經濟社會發展需要；民主立法強調立法工作的公開性，注重社會公眾有效、有序地參與，需要集中和聽取社會各界的意見和建議，從而使立法能夠反映民意，體現民聲，確保立法的民主性；而依法立法是黨的十九大報告首次提出的立法原則，其強調立法要遵守憲法法律規定的權限和程序，不能超越職權立法，不能違反程序立法，不能為了部門利益和地方保護主義立法，確保下位法與上位法的一致性，實現中國特色社會主義法律體系的統一性。

對于黨和國家監督體系，黨的十九大報告提出“制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規’措施”，這反映了我國監察制度的法治化，彰顯了人權保障的理念。為了強化權力監督，黨中央推行監察體制改革，創新監察組織體制，探索成立監察委員會并開展試點工作，以實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。制定國家監察法的目的和意義在于，通過立法的方式明確各級監察委員會職責與權限，賦予相應的調查手段與措施，以法治思維和法治方式開展監察，我國反腐工作由此進入了法治化的軌道，而國家監察法草案已于2017年6月23日提請全國人大常委會進行了審議。留置是監察委員會調查措施中的一種，留置措施取代“兩規”，反映了留置權的法定性，意味著長期存在的“兩規”措施實現了法治化，這體現了對黨員干部權利保護的重視，彰顯了人權保障的理念，更凸顯了黨中央推行從嚴治黨、依規治黨的決心與信心。

對于今后一段時期的法治建設，黨的十九大還提出要建設法治政府，推進依法行政，嚴格規范公正文明執法；深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制；加大全民普法力度，建設社會主義法治文化，樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念；各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學法守法用法，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權。這從行政法治、司法正義、法治文化以及法治理念等方面明確了我國法治建設的各項任務，勾畫了法治中國建設的新藍圖。

三、貫徹落實黨的十九大關于法治建設精神的舉措

黨的十九大對于法治中國建設的藍圖進行了濃墨重彩的描繪，涵蓋了依法治國、依法執政與依法行政，囊括了科學立法、嚴格執法、公正司法與全民守法，涉及了組織機構、制度規范與文化素養，反映了法治中國建設是一項系統性的工程。貫徹落實黨的十九大關于法治建設的精神，需要對法治建設進行整體規劃與頂層設計，需要調動社會各階層、各領域的力量，需要全社會的支持與配合，而在今后一段時期內，應當注重以下舉措的采取。

第一，開展宣傳研究。黨的十九大對于今后五年法治中國建設進行了統籌安排，重申了黨的十八屆四中全會的相關精神，并提出了新要求和新部署。為了凝聚社會共識，形成法治建設的社會合力，應當及時在全社會廣泛開展黨的十九大關于法治建設的重要闡述和具體安排的專題宣傳教育，提升社會公眾的法治觀念和法治意識，營造法治建設氛圍，為法治中國建設奠定扎實的社會基礎。對于黨的十九大關于法治建設的新闡述與新要求，法學界應當及時開展理論研究，尤其是黨內法規建設、合憲性審查、依法立法以及留置措施等相關問題的研究，厘清各種權力的邊界，從而為相關法治建設工作提供理論支撐和智力支持。

第二，完善相關立法。黨的十八屆四中全會明確指出，要實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。因此，在法治中國建設過程中，要不斷完善社會主義法律體系，為法治各項事業的建設與發展提供法律支撐與保障。在立法過程中，應當及時通過法定程序將中央全面依法治國領導小組相關決議和決定上升為國家意志，通過法律法規的形式將其法律化、制度化，確保依法治國的各項規劃、設計與決議能夠得到最大程度地貫徹執行。應當通過法律法規的形式對黨的十九大關于法治建設的新部署進行規定，明確其具體要求，賦予其相應的法律地位和法律效力，進而推進法治中國建設的進程，如應當通過法律的形式對合憲性審查進行明確規定，對合憲性審查主體、審查范圍與對象、審查職責權限、審查方式與程序以及審查結果與處理等問題進行系統、全面的規定，從而確保各項立法的合憲性，維護憲法的權威和社會主義法律體系的統一。應當加強重點領域立法，尤其是公民權利保護、生態環境保護、社會民生保障、行政程序法治等領域的立法，應當緊緊圍繞行政審批改革、執法體制改革等重大改革事項進行立法，從而為全面深化改革和各項事業改革與發展提供法律保障。

第三，推進機構建設。機構是法治中國建設的組織保障，黨的十九大提出的諸多法治建設命題需要相應的組織機構予以落實、推進。黨的十九大明確了建立中央全面依法治國領導小組，各省市縣已經建立了相應的法治領導機構，下一步需要明確各級領導機構的職責權限和工作方式，以發揮其在各級、各層面法治建設中的統帥作用。合憲性審查是黨的十九大提出的推進法治中國建設的新舉措，但合憲性審查工作的實施主體并未確定，相應的機構配置依然缺乏。為了發揮合憲性審查的作用，可以考慮在全國人大常委會之下設立一個專門的合憲性審查機構，以提升合憲性審查的獨立性、權威性和實效性。在國家監察體制建設過程中，應當明確不同層級監察委員會的關系以及職權范圍，從而實現對公權力的全方位監督；對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公，要解決機構設置的科學性，使相應的管理機構能夠適應全面深化改革的需要，適應產業與行業發展變化的需要。

第四，注重地方法治。法治中國建設需要強調整體性，也需要關注地方性。黨的十九大報告勾畫了我國未來五年法治建設的總體框架和基本任務，為了確保法治建設總目標的實現，需要將各項法治建設任務分解到部門，落實到地方。法治中國建設的整體狀況在很大程度上取決于地方法治建設的綜合水平，地方法治建設有助于彌補整體法治建設不足，滿足地方法治需求，協調地方法治建設的差異性和不平衡性，從整體上推進法治建設進程。在推進地方法治建設過程中，應當根據地方經濟社會發展的實際和地方法治建設的需求，選擇恰當的法治建設模式，用足、用好地方立法權，在制度建設和法治實踐中體現地方特色，豐富法治中國的內涵。

第五，實施法治考評。掌握法治建設的實施狀況，了解法治建設的發展水平，有助于明確法治建設的任務與方向，而法治建設考核評價通過具體考評指標和指數的設置，對各法治建設主體的工作情況進行評估，能夠反映法治建設取得的成效以及存在的不足，進而引導法治建設的具體方向。我國浙江、江西以及云南等地已經探索實施了地方法治建設考核評價，為了推進法治中國建設的整體進程，我國可以制定法治中國建設考核評價指標體系，開展法治中國考核評價，發布法治中國GDP指數，提升中國的法治形象與影響力。在法治中國建設考核評價過程中，應當注重考評指標的全面性和合理性以保證考評的科學性，應當注重考核評價結果的運用以確保考評的實效性。

第六，培育法治人才。人是法治建設的關鍵因素，法治中國建設的各項任務離不開各領域、各行業人員的支持與配合，法治中國建設與發展水平也受法治工作隊伍規模、職業素養和專業水平的直接影響。在黨的十九大提出的各項法治建設任務中，包括合憲性審查、依法立法以及監察職權的行使，均離不開高素質的法治人才，因而必須加大法治教育培訓的力度，打造一支正規化、專業化、職業化法治專門隊伍。在法治人才培養過程中，應當結合法治建設各領域的需求，開展有針對性的教育培訓，以提升其專業化水平，如根據“依法立法”的要求，應當對立法工作人員進行教育培訓，使其掌握立法規律與規則，避免出現“法盲立法”的現象，切實發揮立法在法治中國建設中的作用。應當拓寬法治人員的選拔途徑，注重從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，暢通具備條件的軍隊轉業干部進入法治專門隊伍的通道，健全從政法專業畢業生中招錄人才的規范便捷機制。

[1]中共中央文獻研究室.習近平關于全面依法治國論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2015.

[2]堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報，2012-11-18.

[3]決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利 [N].人民日報，2017-10-28.

[4]全國人大常委會法制工作委員會.中國特色社會主義法律體系[M].北京：新華出版社，2011.

[5]蔡如鵬.十九大：開啟新時代[J].中國新聞周刊，2017（39）.

（作者系海南大學副校長、教授）

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1004-700X（2017）05-0001-05