行政處罰聽證程序適用范疇探究

張紅昌

行政處罰聽證程序適用范疇探究

張紅昌

《行政處罰法》第四十三條、四十四條對聽證程序的范疇及其具體適用等作了較為明確的設定。法條對聽證程序主要設置了三類案件：責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款。前二者的指稱極為明確，故其認定不存在疑問，但較大數額罰款的基準線需各省、自治區、直轄市自行劃定。法條在列定的三種情形之后又特別添加了“等”，即是意指還包括其他情形。何種情形屬于“等”之范疇，有賴于執法者運用法律解釋學基本原理將特定事案與前述三種情形進行重要性與復雜性評價。只有特定事案的重要性與復雜性與前述三種情形等同抑或類似，方能認定其屬于聽證的范疇。

行政處罰；聽證程序；聽證范疇

行政處罰是行政機關懲處違法行為推進依法行政的重要手段。鑒于現實生活中的違法行為復雜多樣，為了提高行政處罰的適用效率，《行政處罰法》特別設定了不同的行政處罰決定程序。也即，《行政處罰法》對行政處罰決定設計了三種程序：簡易程序、一般程序以及聽證程序，以有針對性地分別適用簡單案件、普通案件及重大復雜案件。法律條文的設定頗為簡要明快，但是行政機關在實施行政處罰過程中經常遭遇聽證程序適用上的困惑。有鑒于此，筆者特以行政處罰中聽證程序的范疇作為研究課題，以求教于方家同仁。

一、行政處罰程序中聽證范疇的法律規定

《行政處罰法》“第五章行政處罰的決定”從第三十三條至第四十三條共設定了三節，分別規定了簡易程序、一般程序及聽證程序。從法條的具體內容來看，簡易程序與聽證程序屬于特別程序，而一般程序則屬普通程序。簡易程序與聽證程序之所以彰顯“特別”，除了在決定程序的繁簡之上與一般程序存在顯著差異之外，更在于其適用范疇與普通程序截然對立。也即，只有不屬于簡易程序與聽證程序適用范疇的行政處罰案件，方能適用普通程序。反之，若某事案屬于普通程序適用范疇的行政處罰案件，則不能適用簡易程序與聽證程序。故簡易程序、聽證程序與普通程序之間在適用范疇上彼此排斥，存在有如“火與水”之互不兼容關系。鑒于簡易程序與聽證屬于特別程序，故在行政處罰決定程序的適用上，排除法成為理所當然的選擇。排除了特別程序，方能適用普通程序。

《行政處罰法》“第三節聽證程序”共規定了第四十二條、第四十三條兩個條文。其中，其第四十二條第一款即是對行政處罰決定聽證程序適用范疇的規定。根據第四十二條第一款，適用聽證程序的行政處罰范疇是：作出停產停業、吊銷許可證或執照、較大數額罰款等。法條還規定，行政機關在作出上述行政處罰決定之前，應當告知當事人享有要求舉行聽證的權利。

對于《行政處罰法》中適用聽證程序的上述規定，可以作出如下解讀。

第一，聽證程序主要適用于比較重大的行政處罰案件。

從《行政處罰法》第四十二條的具體表述來看，適用聽證程序的行政處罰決定范疇主要有三類：（1）責令停產停業的行政處罰；（2）吊銷許可證或者執照的處罰；（3）較大數額的罰款。以上三種情形的行政處罰，無論是在行政處罰的整體限度之內還是對于相對人而言，都屬于比較重大的行政處罰案件。質言之，無論是停產停業還是許可證或執照被吊銷，甚或是數額較大的罰款，其對相對人的生產生活都會產生比較重大的影響。正是顧及于此，《行政處罰法》才特別設定了聽證程序。首先，通過適用聽證程序，從程序上彰顯行政機關在處罰該類事案時必須保持慎重與嚴謹。聽證，即是在行政工作人員及行政相對人雙方參與的情況下，通過對相關問題作出調查，并在充分聽取雙方意見的基礎上對案件作出處理結論的程序。故聽證程序的嚴格首先向行政機關及其工作人員傳遞了在特定案件上保持慎重與嚴謹的必要性。其次，通過適用聽證程序，從程序上充分保障相對人充分行使陳述、申辯等相關程序性權利，從而促進程序正義。例如聽證程序由主持人主導，為了確保聽證程序的公正性，相對人若認為主持人存在應當回避的情形，可以提出回避申請。因而，“是一項保障行政相對人申辯權利的重要程序制度”［1］。最后，通過適用聽證程序以促進行政處罰結果的公正性。正因為聽證程序保證了行政處罰的雙方尤其是相對人充分發表意見的權利和機會，故適用聽證程序可得促進行政處罰結果的公正性。所以說，“聽證制度是現代行政程序法的核心制度”［2］。

第二，行政處罰實施機關需要履行相應的告知義務。

《行政處罰法》第四十二條在規定了適用聽證程序的具體案件范疇之余，又特別指出行政機關在作出上述行政處罰決定之前，應當告知當事人有權要求舉行聽證的權利。值得注意的是，該處所使用的語詞是“應當”而非“可以”。所謂“應當”，即表達的含義為“必須”或“不得不”。從法條的表述來看，凡是屬于該條范疇的事項，行政機關在作出處罰之前，必須向對方告知享有舉行聽證的權利。反而言之，倘若行政機關在對某屬于第四十二條范疇的事項作出行政處罰之前，沒有告知向對方所享有的要求聽證的權利，即應當承當相應的法律后果。倘若行政相對人提起行政復議或者行政訴訟，該沒有履行告知義務的行政處罰將面臨被撤銷或者變更的危險。故行政機關在作出行政處罰之時，如若所針對的事項屬于《行政處罰法》第四十二條規定之范疇，即應履行法定的告知義務。

二、行政處罰聽證程序適用范疇的疑問

《行政處罰法》對行政處罰適用聽證程序的范疇列舉了三種情形：責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額的罰款。其中，責令停產停業與吊銷許可證或者執照的認定一般不會成為問題。但是，行政機關在行政處罰是否適用聽證程序的問題上仍然存有疑問。大體而言，行政處罰聽證程序適用范疇的疑問主要有以下兩點。

第一，較大數額罰款的認定。

《行政處罰法》對行政處罰適用聽證程序設定的第三種情形為“較大數額罰款”。不過，何謂“較大數額”確實難以確定。之所以在“較大數額罰款”的認定上存在疑問，首先在于“較大數額”這一表述頗為抽象，難以準確劃定。或許有批評者對此提出異議，認為《行政處罰法》對罰款“較大數額”之表述過于抽象，應予以修改。但是，法律規范本身即為抽象的存在，與具體的案件事實之間存在難以調和的矛盾。其次，法律規范是相對靜止的，但案件事實復雜多變的。鑒于法律的相對穩定性，多年以前的數額較大與當今的數額較大無疑不能相提并論。最后，我國地區發展嚴重不平衡，不同省份之間的經濟發展存在明顯差異，而且同一省份之間的不同地區之間也存在重大落差。是否應當針對數額較大的罰款劃定全國統一標準抑或允許某些特定地區適用特別標準？因此，某一行政處罰的罰款是否屬于《行政處罰法》第四十二條所指稱的“較大數額罰款”，存在認定上的重大困難。針對“較大數額罰款”的標準問題，目前推行的做法即是在各省、自治區、直轄市各自制定統一的標準。有鑒于此，不同地區特別出臺了各自“較大數額罰款”的具體標準。例如《海南省行政處罰聽證程序規定》第二條即劃定數額較大罰款的具體標準：對個人罰款1萬元以上，對公司、企業罰款10萬元以上。

第二，“等”范疇的劃定。

值得注意的是，《行政處罰法》為了避免適用上的漏洞，在列舉了上述三種具體類型之外，又另外增加了一個“等”。如果說“較大數額”罰款的認定通過各省、自治區、直轄市劃定基準線可以解決適用上的疑問和爭端，那么《行政處罰法》第四十二條還在上述三個要點之外，增添了一個“等”字。所謂“等”，即是不限于以上三種情形。但是，具體為何種類型，條文并沒有明確告知。如此，則為行政處罰中聽證程序的適用留下了巨大的疑惑。司法實踐中因是否可以歸屬于“等”的范疇而應適用聽證程序的爭論并不少見。例如海口市瓊山區陳某與吳某夫婦，無視國家法律及海南省委省政府掀起的打違風暴。2013年11月，在沒有取得相關規劃部門許可的情況下，陳某與吳某夫婦擅自在海口市瓊山區靈山鎮福玉村瓊文公路旁建起一幢高四層半的違法建筑。靈山鎮城管中隊在接到群眾舉報后，迅速向其下達了《責令限期整改通知書》，要求其在法定期限內自行拆除違法建筑。但陳某與吳某夫婦置若罔聞，不僅不自行拆除，而且繼續加快續建速度并大興木土搞裝修。海口市美蘭區城管局依法向陳某與吳某夫婦下達了海管法罰決字M2[2015]第0021號《行政處罰決定書》，限陳某與吳某夫婦在十五天內自行拆除該違法建筑。陳某與吳某夫婦不服，向海口市美蘭區人民政府申請復議。美蘭區人民政府通過認真調查及反復合議，認定美蘭區城管局所作出的處罰，事實清楚，證據確鑿充分，適用法律正確，維持美蘭區城管局作出的第0021號的處罰決定。陳某與吳某夫婦仍不服，將海口市美蘭區城管局及美蘭區人民政府訴至海口市龍華區人民法院。陳某、吳某夫婦認為“21號行政處罰決定”作出之前沒有告之原告享有的聽證權利，程序違法。2015年12月26日，法院以美蘭區城管局及美蘭區政府沒有告知原告有聽證的權利，程序違法為由，撤銷了美蘭區城管局行政處罰決定及美蘭區人民政府作出的行政復議決定。該案判決后，引發社會各界人士激烈爭論［3］。

三、行政處罰程序中聽證程序范疇的規范解釋

“較大數額罰款”的認定固然可以依靠各省自治區直轄市以劃定標準線的方式來解決適用上的困惑，但是“等”所涵攝范疇的認定，卻充滿困惑和爭議。如何解讀該種爭議并提出合理的解決途徑乃是當前頗為緊迫的任務。

第一，聽證程序中“等”范疇認定困惑的解讀。

立法者為何制定如此抽象和充滿爭議的法律條文而不選擇更為具體和更具確定性的法律條文，以至行政在法律的適用過程中產生諸多困惑和爭議?在部分批評者看來，法律條文所作的規定即是立法上的缺陷。透過形式的迷霧,我們不難發現，在法律的適用過程中之所以會產生類似的諸多疑問，其主要原因在于法律規范與案件事實具有不同的特性。或曰，法律規范與案件事實之間存在矛盾。首先，法律規范是抽象的，案件事實則是具體的。法律規范作為規范公民與組織行為的標準，必須超脫具體行為而呈現一定程度的抽象性與概括性。畢竟，法律越抽象越容易存在漏洞。有鑒于此，包括行政法律規范在內的所有法律規范必須超脫案件事實的個性和具體，呈現共性與抽象性。其次，法律規范是相對靜止的，但案件事實卻是復雜多變的。法律規范作為規范社會主體行為的依據，具有相對靜止的特性。畢竟法律不能朝令夕改，否則法律規范便無法贏得社會主體尤其是公民的尊重和重視。也即，包括行政法律規范在內的所有法律規范，必須保持相對程度的穩定性。但是，案件事實則是復雜多變的。特別是飛速發展的時代背景下，新的案件事實層出不窮，遠遠超出了當初立法者所能設想的范疇和限度。由此而觀之，法律適用上的困惑并非源于立法上的缺陷，而是法律規范與案件事實之間必然存在的矛盾所導致。既然矛盾永遠存在、無法避免，那么法律適用上的困惑即無法克服。

第二，聽證程序中“等”范疇認定困惑有賴于法律解釋。

法律規范與案件事實之間必然存在的矛盾決定了法律的適用上必然存在困惑。面對困惑，行政機關及其工作人員既不可輕率以立法有缺陷為由恣意批判法律規范，亦不能以法律規范過于抽象或案件復雜為由拒絕適用法律規范，而應以法律解釋作為重要工具。法律解釋是法律適用工作人員所應掌握的基本技能。所謂法律解釋，包括兩個方面：首先，需要通過解釋對法律規范的含義作出科學合理的解讀。畢竟，正確理解行政法律規范的含義是依法行政的前提。其次，鑒于法律規范與案件事實之間的矛盾關系，依法行政需要執法者將抽象的行政法律規范與具體的案件事實作出合理的對應。在解釋學上，將該種抽象法律規范與具體案件事實之間的適用過程解讀為“眼光之往返流轉”。質言之，執法者“必須把他應當判決的、個別的具體的個案與組成實在法的法制的或多或少是抽象把握的各種規則聯系起來”［4］；心中始終充滿正義，“眼光往返于（透過規范方案及規范領域而研擬出來的）法規范以及（個別化之后的）案件事實”［5］，通過運用科學的解釋方法以期得出合理的解釋結論。

值得注意的是，原有的法律解釋理論側重于實體法律規范的解釋，程序規范的理解和適用往往沒有受到應有的重視。但是，在全面推進依法治國的時代背景下，法律程序的重要性越來越受到重視。“正義不僅要實現，而且要以人們看得見的方式實現。”［6］就依法行政而言，執法機關及其工作人員在努力促進結果公正的同時，也應遵守程序規范。

法律解釋的途徑和方法多種多樣，就《行政處罰法》第四十二條所規定的內容來看，既然“等”位列于上述三種情形之后，此點即是表明“等”在價值和地位上具有等同性。也即，在解釋和判斷“等”的范疇之時，必須將其與第四十二條所列舉的三種情形進行衡量和判斷。只有某個具體事案與上述三種情形具有等價性時，才能認為其屬于“等”所劃定的范疇。以前述海口市瓊山區陳某與吳某夫婦狀告美蘭區城管局與美蘭區政府的事案而言，該事案是否屬于第四十二條之“等”的范疇需要將其與數額較大的罰款作價值評價。以海南省所劃定數額較大的標準為基點，既然對個人處以一萬元以上罰款都屬于應當告知相對人享有聽證權利的范疇，那么拆除對方違章建筑所造成的“損失量”無疑要大于一萬元。質言之，從當然解釋的立場出發，既然一個比較輕微的行為都應當告知對方享有要求聽證的權利，那么一個比其嚴重的行為更應當告知對方享有聽證的權利。

從《行政處罰法》的內容出發，“等”的范疇劃定應當與前述的三種情形進行比較與衡量，進而作出分析與評價。一方面，需要將某種行政處罰及其配套處罰措施與“責令停產停業”進行比較與衡量。譬如行政機關可能采取的是查封、扣押措施，即便該處罰措施并非法條所規定的三種情形之一。但是查封、扣押措施可能使行政相對人面臨停產停業的境遇之時，可得將其評價為與責令停產停業具有相同的重要性與復雜性，而應將其劃歸為“等”的范疇，認為其屬于行政機關應當告知其享有要求聽證的范疇。另一方面，可能需要將某種行政處罰及其配套處罰措施與“吊銷許可證或者執照”“較大數額罰款”進行比較與衡量。

在推進依法治國的時代背景下，依法行政成為衡量法治建設狀況的重要指標。有鑒于此，行政機關及其工作人員應當以依法行政作為開展和推進行政事務的重要原則和導向。特別是，行政處罰作為行政機關懲治行政違法行為的關鍵手段，尤其應當嚴格依照行政法律規范而展開。當然，依法行政特別是依法實施行政處罰不可簡單字面化理解行政法律規范，而應以行政法律規范立法目的實現與相對人的權利保障為導向，科學解釋行政法律規范的含義并合理評價相關案件事實，從而作出行政處罰。

[1]王志立.行政聽證制度：問題、原因與對策[J].中州學刊，2009（7）：13-16.

[2]許躍輝，張兄來.論行政許可中的聽證制度[J].國家行政學院學報,2005（2）：42-45.

[3]城管局打違竟被告上法庭 海口一“違建”逆 襲 成 功 [EB/OL].http：//news.hainan.net/gundong/2015/12/08/2650183.shtml.

[4]H.科殷.法哲學[M].林榮遠，譯.北京：華夏出版社，2003：196.

[5]卡爾·拉倫茨.法學方法論[M].陳愛娥,譯.北京：商務印書館，2003：14.

[6]陳瑞華.看得見的正義[M].北京：北京大學出版社，2013：2.

D922.1

A

1004-700X（2017）05-0031-04

（作者單位：海南師范大學法學院）