新法實施 已見成效
——新《安全生產法》實施3周年落實情況

輯/趙原

新法實施 已見成效
——新《安全生產法》實施3周年落實情況

輯/趙原

截至2017年底，新《安全生產法》已頒布實施3年，各地對新《安全生產法》的落實情況如何，制訂和完善了哪些配套法規規章，各地在實施過程中，尚存在哪些問題？

截至2017年底，新《安全生產法》已頒布實施3年，各地對新《安全生產法》的落實情況如何，制訂和完善了哪些配套法規規章，各地在實施過程中，尚存在哪些問題？

實現新舊《安全生產法》無縫銜接

新《安全生產法》頒布以后，各省按照國家安全監管總局的統一部署要求，相繼開展了內容豐富、形式多樣、覆蓋面廣、注重實效的新《安全生產法》宣貫活動。

如浙江省依托“浙江安監”微博、微信平臺以及“安全生產月”活動，及時向社會發布法律規定和解讀知識。寧波市將新《安全生產法》的宣貫有機納入“七五”普法規劃之中，統籌開展以新《安全生產法》為重點的專業法律普法工作。湖州市自2015年以來，堅持在全市范圍開展“百名干部進企業，走訪談心促安全”活動，以宣貫新《安全生產法》為重點內容，面向全市所有生產經營單位負責人和安全管理人員，通過“上門走訪談心”和“集中培訓談話”等形式，摸清安全生產家底，強化企業的法治意識，共計走訪企業9 737家次，督促指導重點企業1 540家。臺州市安監局印發了《關于貫徹執行＜中華人民共和國安全生產法＞有關問題的指導意見的通知》，針對新《安全生產法》中相關涉及“整改并罰”條款的適用問題，提出了指導意見，實現新舊《安全生產法》無縫銜接，被國家安全監管總局予以肯定。

安徽省在安全生產宣教網和《安徽安全生產》雜志上開設新《安全生產法》宣傳專欄，對新《安全生產法》修改的亮點進行了解讀，對各地、各部門、各單位貫徹措施進行報道，及時刊登新安法評論文章。2015年在安徽廣播電視臺舉辦并播出了全省新安法知識競賽，掀起了全省新安法宣貫活動的高潮。

甘肅省向市、縣、鄉政府及職能部門、重點行業企業發放安全生產警示教育光盤7萬多張，組織全省安全監管干部觀看，用典型事故案例推動新《安全生產法》的宣貫實施。

貴州省積極做好新《安全生產法》實施首日宣傳。省安委辦下發做好新安法實施首日宣貫工作的通知，要求各地各部門做到電視有影、廣播有聲、報刊有版。《貴州新聞聯播》2014年12月1日播放了《安全生產法》相關內容；協調省內三大通訊運營商，發送新安法手機短信200多萬條。

陜西省著力開展“陜西最美安監人”評選表彰工作，在全省涌現出一批貫徹落實踐行新《安全生產法》的先進人物。開展安全生產主題演講比賽，以貫徹落實新《安全生產法》為核心，全省從上到下層層選拔，共有10個代表隊獲獎，極大促進了新《安全生產法》在基層的學習貫徹。

重慶市渝北區2016年以來，建立渝北區安全體驗中心、空港新城小學文化長廊等10余個安全宣傳陣地。2017年，渝北區還被國家安全監管總局確定為全國十個安全生產“七進”（進企業、進學校、進機關、進社區、進農村、進家庭、進公共場所）試點城市之一，并獲評全國2017年安全生產月先進單位。

有關配套法規補充完善

新《安全生產法》頒布以來，各省緊密結合地方安全生產實際，建立健全各項配套性法規標準和文件，并加以貫徹落實。

如《浙江省安全生產條例》于2016年8月1日起施行，對新《安全生產法》做了大量補充完善，強調操作性和針對性。一是在生產經營單位安全生產管理機構設置和安全生產管理人員配備方面，區分高危企業和其他企業，按照企業從業人員數量對安管機構設置和安管人員配備進行分類規定；二是在安全生產教育和培訓制度建設方面，著重從教育培訓記錄保存時限方面加以量化，通過明確保存期限，有利于日常執法檢查以及生產安全事故發生后倒查責任；三是在安全生產責任制、事故隱患排查治理制度建立、危險作業現場安全管理措施落實方面，進一步明確企業安全生產責任制度、主要負責人、分管負責人等安全生產職責，推動企業法定職責清晰明確、落實到位，通過對國內和省內典型多發的生產安全事故經驗教訓梳理，對重大危險源管理、可燃爆粉塵、有限空間作業等危險作業安全管理措施進行列舉性規定。

海南省建立安全生產違法行為信息庫，將安全生產違法違規失信行為的企業及時進行公告，并納入省級誠信體系建設系統。

河南省以173號省長令頒布了《河南省生產安全事故隱患排查治理辦法》，建立完善了標準清單、教育培訓、隱患排查、治理整改、誠信管理、獎懲激勵等14項通用制度，并從危險評估、重患必停、過程監控、掛牌督辦、專項驗收等8個方面，對重大隱患排查治理提出了特殊要求。

寧夏回族自治區制定了《自治區安全生產工作考核辦法》，在經濟社會發展、綜合治理和精神文明建設中增加安全生產考核權重（分別占約束性考核指標權重的3 %～5 %），將億元GDP生產安全事故死亡率納入全區經濟社會發展主要指標體系和年度效能目標考核體系，作為統計監測重點，實行月統計、季通報、年考核，與經濟指標一同監測、排位、通報，安全生產擺位凸顯。

山東省在完善發包、出租的安全管理職責方面，為了加強管理，解決以租代管、以包代管的實際問題，按照新《安全生產法》第四十六條等有關規定，強化了發包、出租單位對整體項目、場所等的安全管理職責。無論生產經營項目、場所有一個或者多個承包或者承租單位的，發包、出租單位都要對承包單位、承租單位的安全生產工作統一協調、管理，定期進行安全檢查，發現安全問題的，應當及時督促整改。

上海市2015年印發《上海市人民政府關于進一步加強公共安全風險管理和隱患排查工作的意見》，明確按照“誰主管、誰負責”的原則，開展危險源、危險區域的排查工作，建立了制度化、常態化的公共安全風險管理和隱患排查機制。針對全市233處危險化學品重大危險源，督促落實屬地監管責任和跨部門信息共享機制。推進危險源集聚區域整體性安全風險評價、一體化管理和危險化學品全生命周期信息化管理等工作。2016年，上海市十四屆人大常委會第三十二次會議審議通過《上海市街道辦事處條例》，將公共安全作為其3項重點工作（公共服務、公共管理、公共安全）之一，并將綜合協調轄區內安全管理等地區性、綜合性工作作為重要職能。2017年，緊密結合正在開展的危險化學品安全綜合治理，積極落實《上海市遏制危險化學品和煙花爆竹重特大事故工作實施方案》，切實加強危險化學品和化工企業動火作業管理，組織各區進一步加大使用危險化學品從事化工生產企業安全監管力度。

重慶市渝北區全區梳理制定了各級黨政班子從主要負責人到班子成員安全生產責任清單，將領導干部的安全生產責任分類具化，把籠統的重視安全轉變為一項一項具體工作，實現了壓力層層傳導至基層、責任級級分解到崗位。明確部門監管責任，制定的《推進安全生產領域發展實施意見》中，明確26個負有安全生產監督管理職責的部門責任清單，在區級層面實現了安全監管責任全覆蓋。明晰監管責任邊界。實際工作中，一些特殊的行業領域往往需要多個單位互相配合齊抓共管，同時，各單位又容易出現監管相互推諉的情況。渝北區通過專題調研研究，依據相關法律法規和部門職責，逐一明確此類特殊事項各單位的職責邊界，形成了可界定、可操作、可倒查的監管機制。比如對于船舶的監管，依據通航水域、船舶性質、規格大小、使用單位等，分別明確了交通、旅游、體育、屬地等不同部門的監管職責，真正形成齊抓共管。

多個省級安監部門都制定了安全生產行政處罰自由裁量權基準，服務基層執法實踐需求，確保合法、合理、公正適用新《安全生產法》的行政處罰規定，有效避免行政風險。

普遍性和深層次問題亟待解決

各地在新《安全生產法》的貫徹實施過程中仍面臨一些有待解決的普遍性和深層次問題。

企業主體責任落實有待持續加強

執法檢查中，很多地方反映，對安全生產工作，政府比企業著急，政府做的工作比企業做的多。部分中小微企業在安全生產責任制、安全投入、安全培訓、應急救援等方面都存在不足，如安全生產規章制度和操作規程在實際執行中流于形式、缺乏應急救援預案演練、擠占挪用安全生產經費、對從業人員尤其是派遣員工未開展必要的安全生產培訓教育等。從業人員缺乏應有的安全常識，一線員工參與安全生產工作不足，因培訓教育不到位，在工作中的低級錯誤導致的事故反復不斷發生。

安全生產基礎保障能力相對薄弱

一些地方紅線意識有待進一步增強，基層安監力量配備存在衰減的現象，依法行政能力仍然不足，以犧牲安全為代價謀取經濟發展的傾向又趨抬頭。部分地區由于擔心影響本地經濟發展，對企業安全生產違法違規行為態度曖昧、查處不嚴；在事故調查處理中存在外界干擾因素，導致事故調查報告認定事實不清、責任分配不公、追責力度不夠、同類事故再次發生，引起部分當事人提起行政復議和行政訴訟。

配套法規政策不夠完善

新《安全生產法》有些條款存在不確定的概念，如生產經營活動、生產經營單位、生產安全事故的內涵和外延、綜合監管等理解存在爭議，容易留下較大的自由裁量空間；同時，現有的一些法律法規與新《安全生產法》存在抵觸，或多部法律法規之間規定重復、不一致，如涉及事故調查處理的法律法規眾多，調查主體、方式、處罰幅度不一，導致基層在執行過程中出現無所適從的現象。

安全生產綜合監管定位不明晰

雖然新《安全生產法》第九條規定：“國務院安全生產監督管理部門依照本法，對全國安全生產工作實施綜合監督管理；縣級以上地方各級人民政府安全生產監督管理部門依照本法，對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理。”但并沒有明確安監部門綜合監管的范圍、對象、方式方法，造成各部門直接監管與安監部門綜合監管的界限不明確，實際工作中往往出現綜合監管代替部門監管、安委辦代替職能部門包打天下，存在諸多監管盲區的現象。

國家安全監管總局部門規章修改滯后

新《安全生產法》修改實施和國務院推行行政許可審批“放管服”改革后，國家安全監管總局部門規章修改滯后，導致部門規章、規范性文件與上位法規之間存在矛盾，實際執行中出現困難。比如，生產經營單位的主要負責人和安全生產管理人員需經培訓考核合格，取得安全生產管理資格證，幾乎是所有安全生產許可事項的許可條件，但新《安全生產法》和《國務院下放取消行政許可審批事項》文件取消了生產經營單位主要負責人和安全生產管理人員的資格證后，相關的部門規章未對許可條件進行修改。同時，新《安全生產法》第二十四條又規定了“主要負責人和安全生產管理人員，應當由主管的負有安全生產監督管理職責的部門對其安全生產知識和管理能力考核合格”，由此可以看出，雖取消許可，但并未降低對主要負責人和安全生產管理人員的能力要求。因此，實際操作中如何取消并替代此項許可條件，沒有明確規定，難以執行到位。又如，礦山、金屬冶煉建設項目和用于生產、儲存、裝卸危險化學品的建設項目的竣工驗收，原來既是獨立的審批事項，又是生產許可證頒發的法定條件，《安全生產法》修改后，改由建設單位組織驗收，但建設單位組織誰，按什么程序、什么標準來驗收，驗收什么內容，用什么形式來反映合格，未作明確規定，致使驗收報告五花八門，并且驗收報告是否作為許可條件的證明要件，實際工作中難以把握。

編輯 趙 原