淺談“前端控制”思想在城建檔案管理中的意義
——以“廣州市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案監(jiān)督、指導(dǎo)及驗收業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)”為例

文/廣州市國土資源和規(guī)劃委員會檔案管理處（廣州市城市建設(shè)檔案館） 施琦敏

淺談“前端控制”思想在城建檔案管理中的意義
——以“廣州市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案監(jiān)督、指導(dǎo)及驗收業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)”為例

文/廣州市國土資源和規(guī)劃委員會檔案管理處（廣州市城市建設(shè)檔案館） 施琦敏

本文介紹了電子政務(wù)背景下城建檔案現(xiàn)狀及“前端控制”思想在現(xiàn)實城建檔案管理工作中實踐的必要性。城建檔案管理若重視前端管理，加強檔案管理的事中與事后的聯(lián)系，不但可以有效避免和解決城建檔案管理中存在的許多問題，還對提高電子政務(wù)水平有著重要意義。

電子政務(wù)；城建檔案；前端控制；現(xiàn)實意義

前端控制的基本思想是基于文件生命周期理論及全過程控制原則，對電子文件從形成到歸檔的整個過程進行統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一要求，對文件、檔案工作進行流程再造，并在文件形成、維護和利用階段進行有效的全過程監(jiān)督，從而實現(xiàn)對電子文件的超前控制和全生命周期管理。目的就是要從源頭開始對文件質(zhì)量規(guī)范化，減少文件處理的數(shù)量，有效把控文件質(zhì)量。最重要的在于檔案管理部門介入時機，由傳統(tǒng)的事后變?yōu)槭虑埃募幹萍昂罄m(xù)管理的所有需求必須事前設(shè)計好，保證形成文件的真實可靠、完整歸檔、安全，高效利用和長期可讀，同時優(yōu)化檔案管理流程，提升檔案管理效率。

“廣州市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案的收集和移交進行監(jiān)督、指導(dǎo)及驗收業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)”是廣州城市建設(shè)檔案館在2014年申請立項并被批準建設(shè)的系統(tǒng)，現(xiàn)進入末期調(diào)試階段。此系統(tǒng)融入目前檔案熱門的“前端控制”思想，以解決傳統(tǒng)檔案管理的問題，滿足電子政務(wù)的需求。廣州城市建設(shè)檔案館成立于1982年，是廣州市集中統(tǒng)一管理和保管城鄉(xiāng)建設(shè)檔案的專業(yè)檔案館，廣州市城市建設(shè)檔案館正在經(jīng)歷職能轉(zhuǎn)型，為加強城建檔案管理能力，提高檔案信息化能力，提高用戶滿意度，擁有IRMP需求。另外，廣州市城市建設(shè)檔案館近年在助力“信息廣州”“智慧廣州”“服務(wù)廣州”方面取得一定的成果，以及參與或承擔廣州市建設(shè)創(chuàng)新型城市的規(guī)劃和試點工作，為其進行IRMP奠定了基礎(chǔ)。本文就結(jié)合廣州市城市建設(shè)檔案館開發(fā)中的“廣州市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案的收集和移交進行監(jiān)督、指導(dǎo)及驗收業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)”特點，淺談電子政務(wù)背景下“前端控制”思想在城建檔案管理的現(xiàn)實意義。

一、電子政務(wù)背景下廣州城建檔案管理的政策環(huán)境

在中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《2006-2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》中指出，到2020年，我國信息化發(fā)展的戰(zhàn)略目標是：綜合信息基礎(chǔ)設(shè)施基本普及，信息技術(shù)自主創(chuàng)新能力顯著增強，信息產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面優(yōu)化，國家信息安全保障水平大幅提高，國民經(jīng)濟和社會信息化取得明顯成效，新型工業(yè)化發(fā)展模式初步確立，國家信息化發(fā)展的制度環(huán)境和政策體系基本完善，國民信息技術(shù)應(yīng)用能力顯著提高，為邁向信息社會奠定堅實基礎(chǔ)。

廣州市在《廣州國家創(chuàng)新型城市建設(shè)總體規(guī)劃(2011-2015年)》中制定的總體目標是：到2015年，建成充滿活力、特色鮮明的華南科技創(chuàng)新中心，成為國家知識創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新高地、國家發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要基地、亞洲領(lǐng)先的信息化都市和國際先進的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展引領(lǐng)示范區(qū)。

為貫徹落實上述的戰(zhàn)略，廣州城市建設(shè)檔案館圍繞社會轉(zhuǎn)型、數(shù)字轉(zhuǎn)型和建設(shè)“信息廣州”“智慧廣州”“服務(wù)廣州”等方面的內(nèi)容，來共同探索廣州市城市建設(shè)檔案信息化建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展工作的相關(guān)影響因素，并通過開展未來發(fā)展方向定位、問題與對策等方面的課題研究，制定廣州市城市建設(shè)檔案信息化創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略目標與規(guī)劃，提出廣州市城市建設(shè)檔案信息化創(chuàng)新發(fā)展頂層設(shè)計方案，形成 《廣州市城市建設(shè)檔案信息化建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展研究報告》，為建設(shè)廣州市城市建設(shè)檔案信息系統(tǒng)奠定基礎(chǔ)。

二、廣州城鄉(xiāng)建設(shè)檔案監(jiān)督、指導(dǎo)及驗收管理系統(tǒng)

“廣州市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案監(jiān)督、指導(dǎo)及驗收業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)”積極響應(yīng)廣州市新型城市化規(guī)劃體系和規(guī)劃信息化智能化的新要求，運用“前端控制”思維，建立全市規(guī)劃管理檔案統(tǒng)一規(guī)范化、智能化的管理體制，并實現(xiàn)廣州市國土資源和規(guī)劃委員會規(guī)劃管理業(yè)務(wù)類電子檔案的在線歸檔與高效利用，在新常態(tài)下提升電子政務(wù)水平。系統(tǒng)預(yù)留建設(shè)系統(tǒng)其他單位的業(yè)務(wù)管理電子文件歸檔與管理接口，接入規(guī)劃和建設(shè)審批系統(tǒng)，獲取規(guī)劃和建設(shè)審批；同時，接入廣州市政府信息共享平臺，接入統(tǒng)一身份認證平臺與接入廣州市電子公章系統(tǒng)，實現(xiàn)內(nèi)外部平臺用戶統(tǒng)一登錄，保證發(fā)出的檔案許可文件安全性和嚴肅性。

新系統(tǒng)將滿足廣州市建設(shè)工程項目并聯(lián)審批工作的新要求。系統(tǒng)建成后，將實現(xiàn)建設(shè)單位在互聯(lián)網(wǎng)上進行建設(shè)項目信息登記、建設(shè)工程文件歸集、預(yù)驗收申請、電子檔案移交、領(lǐng)取電子認可書或合格證及在線業(yè)務(wù)咨詢、查詢辦理進度和檢索利用檔案智能化管理平臺；對全市的建設(shè)工程項目從立項到竣工驗收全過程中所產(chǎn)生的建設(shè)工程檔案進行收集的工作實施全過程的跟蹤、督促、指導(dǎo)和管理，使建設(shè)單位能收集齊全完整，達到歸檔要求；對全市規(guī)劃系統(tǒng)的規(guī)劃項目從選址到規(guī)劃驗收的業(yè)務(wù)管理檔案和成果檔案的收集工作實施全過程的監(jiān)視、督促、指導(dǎo)和管理，使其能收集齊全完整，達到歸檔要求；對列入城建檔案館接收范圍的工程檔案進行預(yù)驗收，預(yù)驗收合格后，出具工程檔案認可文件；對列入城建檔案館接收范圍的工程檔案和規(guī)劃檔案，實現(xiàn)高效移交進館并實施智能化管理。在城建檔案的收集和移交過程中從以“紙為主”轉(zhuǎn)向“紙電并舉、以電為主”，實現(xiàn)電子文件的在線歸集。同時，新系統(tǒng)實現(xiàn)廣州城市規(guī)劃、建設(shè)的圖片、音頻、視頻檔案的智能化管理，實現(xiàn)在線歸檔與利用，提升全市建設(shè)工程檔案智能化管理水平，提升公共服務(wù)能力。

三、“前端控制”思想在城建檔案管理的現(xiàn)實意義

（一）前端控制有利于電子政務(wù)環(huán)境下支撐新的職能履行和法規(guī)執(zhí)行。新的檔案法、國家標準和事業(yè)單位行政分類改革所賦予的職能上的轉(zhuǎn)變帶來的是工作機制、工作重點以及管理內(nèi)容上的變化，最終落實在管理上是工作流程、服務(wù)方式和服務(wù)對象的變化。系統(tǒng)開發(fā)建設(shè)階段提早介入，重視前端控制，不僅使得系統(tǒng)未來運行滿足這一系列的變化職能轉(zhuǎn)變所形成的新的管理需求，還可以滿足未來工程項目并聯(lián)審批。工程項目并聯(lián)審批的一大基礎(chǔ)是電子途徑的暢通，為實現(xiàn)并聯(lián)審批的要求，需要在系統(tǒng)內(nèi)部實現(xiàn)全過程的電子文件管理。

（二）前端控制有利于電子政務(wù)環(huán)境下提高信息化覆蓋率。廣州市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案監(jiān)督、指導(dǎo)及驗收業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)在事前階段，通過業(yè)務(wù)流程和信息技術(shù)對城建檔案管理進行控制，改變原有的城建館信息系統(tǒng)對于業(yè)務(wù)活動的覆蓋面不夠充分狀況，提高行政管理和資源管理水平，打破功能模塊之間各自為戰(zhàn)的局面，改變原有用戶操作模式，提高用戶體驗。

（三）前端控制有利于電子政務(wù)環(huán)境下改善頂層架構(gòu)設(shè)計。由于內(nèi)外部需求變化、檔案數(shù)量和范圍的變化、檔案利用方式變化等，使得原有的檔案業(yè)務(wù)管理辦法和標準已經(jīng)跟不上實際需求，沒有有效覆蓋全業(yè)務(wù)過程的標準體系。就信息化系統(tǒng)建設(shè)而言，缺失頂層設(shè)計導(dǎo)致文檔一體化實現(xiàn)程度較低，但是系統(tǒng)在可行性階段引入“前端控制”，考慮了前端辦公自動化系統(tǒng)與館內(nèi)系統(tǒng)的銜接一致性，系統(tǒng)運行中的系統(tǒng)升級，預(yù)留系統(tǒng)之間實現(xiàn)融合和集成管理空間，打破系統(tǒng)與應(yīng)用平臺孤立，則利于實現(xiàn)各領(lǐng)域之間的銜接通暢，實現(xiàn)體系性，大大提升城建檔案館信息化的發(fā)展進程，滿足社會各方對檔案資源的使用需求。

（四）前端控制有利于電子政務(wù)環(huán)境下完善信息資源體系，促進信息資源建設(shè)渠道通暢。檔案資源目前重紙質(zhì)輕電子，數(shù)字檔案資源來源和記錄形式單一，并且檔案信息之間和相關(guān)信息之間缺乏關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致信息孤立，無法有效整合和進行數(shù)據(jù)挖掘；文檔“一體化”的通道不夠暢通，主要采取紙質(zhì)檔案掃描的數(shù)字化模式，花費大量的財力物力人力，利用率不高；檔案信息資源也缺乏長期保存和持續(xù)性開發(fā)機制，政府部門內(nèi)部、檔案部門、信息化部門之間存在信息壁壘和技術(shù)屏障，與外部各單位也存在信息壁壘。新系統(tǒng)在城建檔案管理實施事前、事中、事后全過程重視檔案信息資源體系的構(gòu)建和加強信息資源渠道聯(lián)系，將打破“信息孤島”孤島局面，促進信息資源建設(shè)渠道通暢。

（五）前端控制有利于電子政務(wù)環(huán)境下解決系統(tǒng)數(shù)字連續(xù)性的問題，滿足未來電子檔案長期保存的需要。新系統(tǒng)將優(yōu)化原有的管理模式，即“紙質(zhì)+數(shù)字化”的雙套制模式，滿足電子檔案真實、完整、可用、安全等方面要求。從長遠看，結(jié)合廣州市電子政務(wù)的改革步伐（如并聯(lián)審批）以及本地信息環(huán)境的現(xiàn)實（云計算環(huán)境的逐步成熟和認證技術(shù)的落地），未來城建檔案館系統(tǒng)應(yīng)定位高遠，并對面向電子檔案管理的需要進行通盤考慮。廣州市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案監(jiān)督、指導(dǎo)及驗收業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)建設(shè)，融入“前端控制”思想，開創(chuàng)了華南地區(qū)此類先河，緊跟國內(nèi)城建檔案館發(fā)展步伐。在為廣州市城建檔案館城建檔案的“收、管、用”帶來巨大便利同時，對現(xiàn)有檔案資源進行整合，為各政府部門、企事業(yè)單位及人民群眾提供檔案利用信息化服務(wù)，提高工作效能，探索出電子政務(wù)下城建檔案管理發(fā)展的新路，發(fā)揮社會效益。

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