行政決策法治化的現實檢視與實現路徑研究

文/鹽城市響水縣政府法制辦 周而輝

行政決策法治化的現實檢視與實現路徑研究

文/鹽城市響水縣政府法制辦 周而輝

行政決策一直是政府法制建設的難點，其原因是多方面的。本文通過對行政決策法治化建設過程中的種種表現形式以及其深層次的非法治化的原因進行分析，并通過行政決策法治化價值進行探討，從而尋找到行政決策法治化實現的路徑。

行政決策；法治化；實現路徑

盡管我國學界尚未對行政決策給出一個通說性的完美定義①，但基于它會對行政管理產生決定性影響，將行政決策定性為行政管理的首要環節已經形成共識。又因行政決策對管轄范圍內的行政事宜所產生的重大影響，行政決策法治化，尤其是重大行政決策法治化②，顯然勢在必行。

一、法治化視閾下行政決策之非法治成因

（一）行政決策主體參與度不足。行政決策主體是行政決策的決定性要素，在我們日常的觀念中，行政決策主體往往是指國家賦予的具有行政決策權力的官員。但除此之外，廣義的行政決策主體還應當包括公眾、專家等所有能參與行政決策中的人。然而，不論是何種主體，我國行政決策主體在行政決策中的參與度不足已經成為行政決策的頑疾而必須有所變革，其參與度不足主要表現在以下幾個方面：一，對于參與進行行政決策的官員而言，真正具有決策權的往往是行政單位的首長，特別是重大行政決策更是如此。其他官員則受制于集體主義下的首長個人意志主義，在決策時往往是陪襯。受當前政治生態環境的制約，其中首長的影響力大是一個方面的原因，更重要的是除首長之外的行政決策主體自身沒有把自己擺到決策者的主人翁之地位，造成了其參與度不足。二，對于參與行政決策的公眾、專家而言，其參與度往往取決于政府打開溝通交流渠道的大小，公眾、專家參與度不足主要不是自身原因，而是體制上的官本位盛行，政府未能很好地轉變思維，拓展公眾、專家等參與行政決策的渠道。在政府的思維里，政府應當控制著行政決策的主導權，其他人的意見和建議僅僅是參考，或者是公眾、專家僅僅是形式上的參與者，實質上卻不在政府行政決策的權力之列。

（二）行政決策程序不完善。行政決策程序是指行政主體依職權在行政決策進程中所遵循的一系列步驟。它主要應該包括以下程序：調查、決策規劃、可行性論證、聽證、咨詢和協商、審議和審批、公布、備案等。自13世紀的英國開始，程序正義觀開始逐步受到應有的重視，雖然實質正義是人們孜孜不倦追求的目標，但其實現的過程卻有賴于程序正義的保障，“遲來的正義非正義”即是指雖然實質正義最終得以實現，但因為程序問題而使所謂的實質正義非正義。具體到行政決策而言亦是如此，行政決策的程序能夠保障行政決策的透明度，保證行政決策的過程能夠沿著正確的既定軌道實現。但現實情況是，我國還沒有建立起完整的行政決策程序性法律規定，各級政府在行政決策中具有很大的隨意性，不少政府部門和基層行政決策者往往不經過扎實的調查、認真的分析、充分的討論和縝密的論證作出行政決策，結果由行政首長“拍著腦袋作決定，拍著胸脯表決心，拍著屁股推責任”的主觀決策、重復決策、錯誤決策時有發生。

（三）行政決策責任缺位。權責明晰、權責一致是對權力責任相對應的基本要求，有什么樣的權力就應當對應什么樣的責任。行政決策的過程就是各級政府運用手中的行政權力作出對相對人帶來一定影響的決策的過程，既然行政決策必然會對相對人帶來一定的影響，行政決策權力的行使就不能無疆界，就應當受到一定的制約和廣泛的監督。當因行政決策權力濫用或因行政決策失誤時，決策主體就應當為自己的行為承擔責任。但目前我國行政決策責任缺位，沒有建立起行政決策錯誤、失誤的后果追究機制，使得有些行政機構想當然地認為行政決策責任虛位，從而膽大妄為地亂決策而造成侵害公民的基本權利或侵害公共利益的事件時有發生。事實上，建立行政決策責任追究機制是建立法治政府的必然要求，是為了讓決策者在進行行政決策時謹慎運用手中的決策權力和決策權威。否則，法治政府的愿望只能成為理想，責任政府沒有建立起來而與專制政府無異。

二、行政決策法治化的價值

（一）確保行政決策的科學性。如前所述，雖然行政決策的主體在進行行政決策時是主觀的，但其行政決策的內容卻是客觀的，如此，行政決策并不能說是憑借某種主觀臆斷的行政活動，行政決策的客觀性決定了行政決策必然有其科學性，而諸如聽證會、論證會等程序性制度設計就是為行政決策的科學性提供智力支持。由此可見，行政決策是有其科學性的，它可能關系到決策的成敗得失。而科學合理的行政決策能夠最大限度保障行政決策的質量和效率，最大限度地實現權為民所用、利為民所謀的目標。

（二）保障對行政決策權的制約。行政決策法治化就是要保障行政決策按照既定的程序、方式進行，避免行政決策的隨意性。而一旦確立行政決策法治化的路徑，就應當把這種路徑作為常規手段以某種方式固定下來。對于法治化之規則，行政機關自身亦應當切實遵守。有了行政決策法治化的保障，就會使政府決策的隨意性受到應有的制約，避免人為的不當干預行政決策的進行。

（三）確立決策權與公民權的平衡。行政決策者對決策的內容而言，是站在行政者的角度對決策的內容進行審視，因此它可能會有意無意地忽視了公民的權利。但如果把行政決策法治化，保證公眾對行政決策的實質性參與，則決策者就能多視域多維度地傾聽各方不同的意見，從而在決策權與公民權之間實現某種動態的平衡。

三、行政決策法治化的路徑選擇

（一）健全行政決策主體。首先，對決策者而言，都應當積極主動地參與到決策中去，按照人民利益、公共利益原則獨立地發表自己意見而非簡單地以首長的意見作為自己的意見。其次，對公眾、專家、新聞輿論而言，政府應當拓展該主體對決策參與的渠道，形成上述主體參與行政決策的固定機制。

（二）規范行政決策程序。在行政決策過程中，行政決策主體必須保證行政決策所涉及的相對人的基本權利，保證這一程序權利以合理的路徑來實現，要充分體現程序的正當性。這也就是說在當前注重行政決策程序的背景下，應當保障公眾對涉及的行政決策聽證的權利，允許公眾對涉及自身利益的行政決策發表意見。除此之外，應當確保公眾對行政決策的參與機制，因為“參與本身就是有價值的，因為它使公民具有一種對政府管理過程的參與感”。但現實情況往往不如人意，有些行政決策是先立項后論證，而論證已經預設了前提條件，即論證該行政決策是可行的，而非論證該行政決策是否可行，這就是先有果后有因的論證方式，在這種情況下，“政府決策的可行性分析過程就很容易變成一種意向性的支持性分析工作”而變得沒有多少實質性意義。行政機關往往事先預定決策結果，公眾的參與僅僅是決策機關收集意見的程序流程而已，缺少依照法定程序與利益相關群體的對話和溝通，并未真正形成影響行政決策的實體性力量。故而應當健全行政決策程序，確保行政決策按照正確的方式進行。

（三）明確行政決策責任。法律有諺“徒法不足以自行”，這說明不僅要有法律規范，更要有違反它的懲戒措施。在行政決策上更是如此，行政決策主體必須要為其行政決策的失誤及行政決策權的濫用承擔責任。因為法治政府的典型標志之一就是責任政府，在行政決策中，必須要在決策行為和決策責任之間建立起應有的聯系。對錯誤決策而導致社會經濟、政治發展的不良后果，侵犯了公共利益和公民的基本權利，決策者必須承擔由此引起的法律責任，并依照相關法律、法規給決策者應得的處理和制裁。

【注釋】

①也有學者對其進行定義，如行政決策是指國家行政機關為履行行政職能，就所要面臨的要解決的問題，從實際出發，制定與選擇行動方案，做出決定的活動。參見許文惠、張成福、孫柏瑛：《行政決策學》，北京：中國人民大學出版社1997年版，第2頁；行政決策是國家行政組織為了實現行政目標，依據既定政策和法律，對面臨要解決的問題，擬定并選擇行動方案的行為過程。參見劉莘：《法治政府與行政決策、行政立法》，北京：北京大學出版社2006年版，第77頁；行政決策是指行政機關作出重要、重大決定的行為。參見鄧海娟、殷仁勝：《我國行政決策法治化的思考》，載《理論月刊》2007年第7期，第142頁。

②重大行政決策范圍主要應該包括：一是行政立法類。二是規劃和計劃類。三是經濟調節和公共服務會事務類。四是重大行政行為類。五是應急事項類。六是基層民主政治建設類等。七是其他涉及基礎性、戰略性、全局性的重大決策事項。參見秦祖偉：《論重大行政決策法治化的建構》，載《云南民族大學學報（哲學社會科學版）》2013年第6期，第133-134頁。限于篇幅，本文無意對重大行政決策進行界定。

[1]鄧海娟,殷仁勝.我國行政決策的法治化思考[J].理論月刊,2007(7):144.

[2]張國慶.行政管理學概論[M].北京:北京大學出版社,2000:291.

[3]梁仲明,王建軍.論中國行政決策機制的改革和完善[J].西北大學學報(社會科學版),2003(3):92-93.

[4]徐秀霞.建立和完善法治化的行政決策機制[J].長白學刊,2007(11):76.

[5]戴建華.行政決策的程序價值及其制度設計[J].云南社會科學,2012(4):71-73.

[6]周實,馬野.行政決策法律責任追究機制研究[J].國家行政學院學報,2011(1):55-57.