江西省城鄉公共體育資源均衡配置研究
——基于PFI模式的視角

周 強 ，胡忠剛

江西省城鄉公共體育資源均衡配置研究
——基于PFI模式的視角

周 強1，胡忠剛2

采用文獻資料等方法，基于PFI模式的視角分析了江西省城鄉公共體育資源均衡配置的問題以及注意事項。結果表明了江西省具有引入PFI模式進行公共體育資源配置的必要性和可行性，指出了去杠桿、公平公正、簡化流程和風險分擔是江西省推進PFI模式進行城鄉公共體育資源均衡配置的重要措施。 關鍵詞：公共體育資源；均衡配置；PFI模式；江西 Abstract: This paper analyzes the problem of the allocation of public sports resources in urban and rural areas in Jiangxi Province and the precautions based on the PFI model. The results show that Jiangxi Province has the necessity and feasibility of introducing PFI mode for public sports resources allocation, and points out that deleveraging, fairness, simplification of process and risk sharing are the important measures to promote the PFI model for the balanced allocation of public sports resources in urban and rural areas in Jiangxi Province. Key words: public sports resources; balanced allocation; PFI model; Jiangxi Province

在我國全面建設小康社會的當下，推進城鄉公共體育資源均衡配置，是實現城鄉同步小康的需要。與西方國家相比，目前我國城鄉公共體育設施依然缺口較大。在政府財政困難的情況下，尋求更為有效的融資渠道，利用民間資本進行公共體育設施建設是當然選擇。近年出現的私人主動融資(Private Finance Initiative，簡稱PFI)模式，采取促進私人部門參與公共體育設施和公共體育服務的方式，在一定程度上克服了傳統公共體育資源配置中的高投入和低效率的弊端，成為一種新的公共體育資源配置的投融資模式。本研究基于PFI模式的視角分析江西省公共體育資源配置的問題，江西省推進PFI模式的可行性和應該注意的問題，旨在為江西省最終實現城鄉公共體育資源均衡配置提供參考。

1 江西省城鄉公共體育資源均衡配置的問題

1.1 城鄉公共體育資源配置不均衡

⑴公共體育設施城鄉差距明顯。一是場地個數差異：城鎮35992個，鄉村30523個，占比分別為54.11%和45.89%；二是場地面積差異：城鎮4439.10萬m2，鄉村1975.01萬m2，占比分別為69.21%和30.79%；三是人均場地個數差異：城鎮為15.27個/萬人，鄉村為13.82個/萬人，城鎮比鄉村多1.45個/萬人；四是人均場地面積差異：城鎮為18835.46 m2/萬人，鄉村為8941.35 m2/萬人，城鎮比鄉村要多0.99 m2/萬人。

⑵公共體育投資城鄉差距較大。江西省體育場地平均投資金額為221元/m2。若按城鎮和鄉村場地面積進行換算，則到2014年止，城鎮和鄉村體育場地建設的投資分別約為98.10億元和43.65億元，城鎮比鄉村多54.45億元，城鎮投資接近于鄉村投資的2.25倍。

⑶社會體育指導員分布城鄉不平衡。2012年和2015年一級社會體育指導員在鄉村的相當少，分別占當年總數的7.87%和0.04%。并且社會體育指導員主要集中在城市，只有極少數分布在農村，城鄉分布極不平衡。

1.2 公共體育資源配置投融資困難

到2014年止，江西省累計投入體育設施建設資金142.07億元，其中財政撥款、單位自籌、彩票公益金和其他分別為81.79億元、53.61億元、8.65億元、和6.67億元，占比分別為57.57%、37.73%、6.09%和4.69%[1]。也就是說，江西省主要依靠財政撥款和單位自籌資金來建設公共體育設施，籌集資金困難。

1.3 民營企業投資公共體育少

從體育場地所屬單位性質看，內資企業、港澳臺商、外企等修建的體育場地分別為7個、73個和50個，占比分別為0.01%、0.11%和0.08%。由此可以看出江西省社會辦體育力度不夠，民營投資體育少。

2 推行PFI配置城鄉公共體育資源的可行性分析

2.1 PFI的特征與優勢

PFI是英國政府為了給國民提供優質、便宜的服務，1992年開始實施的政策?；诖?，在削減國家或地方團體事業經費的同時，能夠提供更高質量的公共服務。PFI具有以下特征：一是將私有資金或技術引入公共服務項目，在該模式下私營部門擁有經營權；二是利用私有資金開發公共服務項目，并讓公共設施的提供者承擔經營成本、責任和風險；三是私營機構把其先進的管理方法或創新的技術應用于公共設施建設，并獲得更高的投資回報。

PFI在實施過程中，主要有3種應用類型：一是獨立核算型，即民營企業建設和運營公共設施，民營企業承擔費用，通過設施利用者付費回收投資；二是官民協調型，即政府部門和民營企業聯合出資共同建設公共設施，投資和運營以民營企業為主，政府只是給予一定的補助；三是提供服務型，即民營企業建設和運營公共設施，通過政府購買其提供的服務以獲取回報。

PFI具有顯著的優勢，表現在4個方面：第一，PFI能廣泛吸引民營企業或社會投資者參與公共設施的建設和運營，緩解政府資金壓力；第二，吸引并活用民營企業先進的知識、技術和管理方法，提高公共設施建設和運營的效率和降低成本，促進公共資源的合理配置；第三，PFI是政府部門公共設施建設與運營融資和管理方式的制度創新，政府能獲得高質量、高效率的公共設施；第四，PFI應用廣泛，能應用于基礎設施、學校和醫院等建設與運營。

2.2 推行PFI投融資的實踐情況

⑴國外：英國在實施PFI以來，到2012年3月止，717個公共項目共吸引了550億英鎊的民營企業資金，極大地緩解了政府的財政壓力；基于PFI的融資占英國全部基礎設施融資建設的10-13%。

⑵江西?。簭纳鐣谫Y規?？矗?014年為3976.08億元，同比增加78.39億元，占全國的比重為2.42%，在全國排第16位。其中，間接融資為3636.68億元，直接融資為339.40億元。從公共體育設施建設社會融資需求看，2015年有2個融資項目[7]：一是興國縣體育公園項目，該項目規劃占地180畝，擬建室內游泳池、體育館、體育場、全民健身中心和全民健身廣場；二是會昌縣綜合體育館建設項目，規模用地18.78畝，總建筑面積約9000 m2。

2.3 推行PFI促進城鄉公共體育資源均衡配置的前景

第一，宏觀政策環境寬松。一是我國初步形成支持PFI的法律及政策體系。如《招標投標法》、《合伙企業法》、《證券法》和《個人獨資企業法》等均涉及到有關PFI融資的條文。二是江西省出臺了公共體育設施建設的社會投融資政策。江西省鼓勵社會資本以多元主體、多種方式進入體育健身領域。這為在江西省城鄉公共體育資源配置中推行PFI提供了良好的政策環境。

第二，參與空間巨大。我國體育發展“十三五”規劃到2020年人均體育場地面積達到1.8m2，但到2013年年底，我國體育場地面積人均為1.46 m2，而江西省人均場地面積才1.40 m2，其中城鎮人均場地面積為1.88 m2，鄉村為0.89 m2[1]，與我國“十三五”建設目標差距較大。這意味著江西省尤其是鄉村公共體育資源配置需要大量資金，推行PFI的參與空間巨大。

第三，融資空間廣闊。江西省民營經濟實現增加值6096.2億元，占全省的比重為83.9%。其中，民營企業從業人員達405.78萬人，同比增長7.37%；民營企業登記金額達1664.26億元，同比增長23.50%。也就是說，江西省民營企業資本實力雄厚，PFI融資空間廣闊。

綜上所述，江西省存在城鄉公共體育資源配置不均衡、籌資困難和私人部門投資公共體育少的問題。根據PFI的特征、優勢，英國和江西省的實踐經驗，推行PFI完全有可能促進江西省城鄉公共體育資源均衡配置的最終實現。

3 推行PFI均衡配置城鄉公共體育資源應注意的問題

任何事物都有它的兩面性。PFI除具有上述的優勢之外，也存在以下4個方面明顯的劣勢：第一是PFI的高杠桿率。一般來講，該模式股本僅為10%，其他90%為市場融資。這意味著，該模式的杠桿率較高，一旦項目失敗，投資者損失不會太大，而一旦成功，投資者獲取高回報的可能性大。第二是缺乏透明性。也就是說對項目服務對象來說，項目的負債和回報情況不透明，很有可能使債務最終轉嫁給服務對象，而收益卻被投資者獨享。第三是PFI的招標流程復雜，降低了項目的效率，提高了交易成本。第四是政府部門將風險不適當地轉嫁給投資者，有可能導致投資者借機提高風險收益而向公共部門提高要價。為了克服這些缺點,在推行PFI進行城鄉公共體育資源配置是應注意以下幾個問題：

第一，多措施去杠桿。由于高杠桿成因復雜，首先要厘清江西省公共體育設施建設投資者杠桿率的成因和結構，才能有針對性的分類施策；其次是優化融資結構。合理引進戰略投資者，大力發展多層次股權市場，以此增加權益融資比重，降低債務融資比重；最后是改革和完善PFI，按市場化和法制化原則，通過銀企雙方協商進行債轉股，以此降低投資者的債務水平。

第二，確保公平公正公開。首先是引進競爭機制，推進江西省城鄉公共體育資源配置的市場化進程，打破行業壟斷；其次是相關部門應該在招標、運營監督和評價時做到公正和公平，創造良好公共體育資源配置環境，以解投資者的后顧之憂；最后是促使公共體育設施建設投資者經營情況公開制度的實施，加大對投資者負債和盈利情況的監管力度。

第三，簡化審核流程。針對PFI招標流程復雜問題，一是要減少審批環節，提高審批效率；二是明確公共體育設施建設的審批權限，確保辦事流程清晰，提升辦事效率；三是規范PFI的投融資機制，減少公共體育PFI項目決策的盲目性、隨意性，積極推動PFI在城鄉公共體育資源配置中的運用。

第四，風險官民分擔。首先是構建公共體育資源配置投融資的風險防范與控制體系，政府部門要設計和選擇一個風險分擔方案，促進城鄉公共體育資源配置的期望效用最大化；其次是充分考慮并處理風險的控制效率、政府及投資者的利益等多種因素，避免因風險分擔不合理而導致項目失?。辉俅问潜M可能節約風險成本，提高公共體育設施PFI項目的抗風險能力；最后是形成合理的公共體育產品價格定價機制，推進價格體制改革，政府在必要時提供一定的利潤擔保或適當的補貼，確保PFI項目的成功實施。

[1] 江西省體育局. 江西省第六次體育場地普查數據公報[EB/OL]. http://www.jxsport.gov.cn/ system/2015/11/20/010389036.shtml, 2015-11-20.

[2] 周超群. 公共服務視域下的江西省城鄉社會體育指導員均衡配置研究[J]. 江西科學，2016,34(2)：270-275.

[3] 佐藤悅久，柳沢和雄. 公共スポーツ施設整備におけるPFI方式導入の成果と課題[J].體育·スポーツ経営學研究, 2003，18(1)：37-50.

[4] 黃勇. 我國基礎設施建設PFI模式風險及控制研究[J].商業經濟，2016,(3):84-86.

[5] 吳守華，黃小康. PPP國內外現狀和制約因素分析[J].開發性金融研究，2015,(1):72-76.

[6] 江西頻道. 2014年江西社會融資3976億元 以間接融資為主[EB/OL]. http://jx.people.com.cn/ n/2015/0205/c190260-23804786.html, 2015-02-05.

[7] 觀研網. 江西省2015年社會發展項目融資需求匯總表[EB/OL]. http://www.proresearch.org/ report/nian/jiaoyu/201511/138615.html, 2015-11-12.

[8] 江西省人民政府網站. 江西省人民政府關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見[EB/OL].http://www.jiangxi.gov.cn/zzc/ajg/szf/201507/t20150706_1175505.htm, 2015-04-20.

[9] 國家體育總局.第六次全國體育場地普查數據公報[EB/OL]. http://www.sport.gov.cn/ n4/n210/n218/c328625/content.html, 2014-12- 26.

[10] 中共江西省委黨校編. 江西省情資料手冊[M]. 南昌：江西人民出版社，2016.

[11] 鄧波. 公共體育設施推行PFI融資模式的SWOT分析與對策[J]. 成都體育學院學報，2007,33(4): 40-43.

A Study on the Equilibrium Allocation of Public Sports Resources in Urban and Rural Areas in Jiangxi Province——Based on PFI Mode View

Zhou Qiang1, Hu Zhonggang2

江西省高校人文社會科學研究項目《江西省城鄉公共體育資源均衡配置研究》(項目編號：TY1423)

周強(1970-)，男，湖南綏寧人，博士，副教授，研究方向：體育人文社會學。

1.南昌大學體育系，江西 南昌 330031 Physical Education Department of Nanchang University, Nanchang 330031, Jiangxi, China. 2. 南昌工學院，江西 南昌 330108

G812

A

1005-0256(2017)02-0014-3

10.3969/ j.issn.1005-0256.2017.02.006