大眾冰雪運動法律保障研究

劉 頒，張 博

（1.綏化學院 經濟管理學院，黑龍江 綏化 152061；2.哈爾濱商業大學 體育學院，黑龍江 哈爾濱 150028）

大眾冰雪運動法律保障研究

劉 頒1，張 博2

（1.綏化學院 經濟管理學院，黑龍江 綏化 152061；2.哈爾濱商業大學 體育學院，黑龍江 哈爾濱 150028）

目前中國冰雪運動迎來了發展的黃金時代，成為了寒冬里最受歡迎的體育運動。如何保障“三億人參與冰雪”的戰略目標順利實現，法律保障責無旁貸。大眾冰雪運動法律保障有充分的法理基礎，我國已經建立了較為完善的大眾運動的法律保障體系。但由于各種主客觀原因所致，大眾冰雪運動的相關法律法規還存在很多問題和不足。為此我們應該從依法進行冰雪資源的開發與保護、建立健全大眾冰雪體育產業發展的法律法規、明確大眾冰雪運動的社會保險福利制度、完善多元化糾紛解決機制、提高大眾體育運動參與者的法律意識等幾個方面為大眾冰雪運動的健康發展保駕護航。

大眾冰雪運動；法律；保障

“十三五”期間既是我國全面實現小康社會和中華民族偉大復興的關鍵階段，也是我國體育事業快速發展的重要時期。以北京冬奧會的籌辦為契機，冰雪運動不再僅限于學校體育范圍和競技體育范圍，也逐漸成為大眾體育運動。如何保障大眾冰雪運動快速、健康發展，是關乎“三億人參與冰雪運動”能否實現的問題，也關乎冰雪體育能否促進經濟可持續發展的問題。為此，必須將大眾冰雪運動的管理和運行納入到法律保障體系中。

1 大眾冰雪運動法律保障的法理依據和立法現狀

1.1 大眾冰雪運動法律保障的法理依據

體育是一種復雜的社會文化現象，是人類文明進步的產物之一，是隨著社會生產力發展和物質生活條件改善后形成的社會文化現象，也是人的自然屬性和社會屬性的體現。體育權是人參與或從事體育運動的權利，是人權的一部分，是健康權的自然延伸，也是一項法定權利。作為人權的體育權已經得到了聯合國和國際奧委會的承認[1]。無論是《世界人權宣言》還是《奧林匹克憲章》都肯定了從事體育運動的權利是一項人權。與學校體育、競技體育相比，大眾體育運動參與人數最多，涉及社會成員面廣，所以大眾體育權是公民體育權實現的基本形式。早在20世紀50年代，西方工業化國家最先提出了大眾體育理念并付諸于行動。當年瑞典政府提出了“大家都來做體操”的口號，號召國民參與體育運動。前西德從1959年開始實施為期15年的《黃金計劃》，《黃金計劃》是一個把大眾體育運動視為提高國民健康和福利的長期計劃，也是一個保障所有國民享受體育的大規模體育設施整備計劃[2]。從個人層面上講，大眾體育不但具有增強體質、促進健康、放松壓力、舒緩心情等生理功能，而且還具有擴大人際交往，構建社會支持網絡的社會功能；從社會層面上講，大眾體育具有政治、經濟和社會教育功能。

冰雪運動和其他體育運動相比，其運動條件、場地設施等要求較高，是一種只有少數人能享有的運動，但隨著社會經濟的不斷發展和大眾體育權益的進一步豐富，這種貴族式、高成本的運動日益平民化，成為大眾體育運動的一種。現在人們已經達成的一個共識就是體育具備多功能屬性，但其本質功能是以促進人的健康、快樂為目的，絕不是無休止的奪標與創造紀錄。所以，發展冰雪運動不能急功近利，盲目追求金牌數量，應以人的幸福、需要為出發點，淡化成績指標，樹立以人為本的體育觀念，使冰雪運動回歸大眾[3]，特別是隨著2022北京-張家口冬奧會的成功申辦，大眾冰雪運動獲得了難得的加速發展的機遇。從我國政府提出的“三億人參與冰雪”的戰略目標中可以看出，我國體育正走出讓人垢病的“官辦體育”、“精英體育”的模式，這將不斷使大眾體育運動權益內容更加豐富。大眾冰雪運動作為大眾體育運動之一，是公民體育權的具體表現，其獲得法律保障是有充分的法理依據的。

1.2 大眾冰雪運動法律保障的立法現狀

從建國到現在，我國已經建立了較為完善的大眾體育運動法律保障體系。法律保障系統反映了政府對大眾體育權益的態度及其保障的力度，它由涉及大眾體育權益的立法、執法機構和立法程序構成[4]。首先，《中華人民共和國憲法》作為國家的根本大法，為發展大眾冰雪運動提供了根本性保障。《憲法》中明確了國家發展體育事業的途徑與目的，就是通過開展群眾性的體育活動，增強人民體質，這一規定可以看出體育權是公民的憲法性權利。大眾冰雪運動作為體育運動之一，也是國家發展體育事業、開展群眾性活動、增強人民體質的手段之一，自然要受憲法的根本保障。其次，《中華人民共和國體育法》是對包括大眾冰雪運動在內的體育運動發展提供專門規范的基本法律。《體育法》相關條款對國家各級政府為公民參與社會體育活動提供必要條件、對學生等特殊群體給予優惠辦法等方面都做出了具體規定。除此之外，《殘疾人保障法》、《義務教育法》等中也有涉及大眾體育運動方面的法律法規。再次，《全民健身條例》等體育行政法規和相關條例的頒布和實施為加速落實大眾冰雪運動提供了制度性保障。從1995年10月1日頒布《全民健身計劃綱要》到2009年10月1日起施行的《全民健身條例》是一個由政策到法律法規的過程，提升了執行力度，規范和強化了各管理主體的職責以及公民參加全民健身活動的法律依據，切實推動了包括大眾冰雪運動在內的我國群眾體育事業的發展。最后，其他有關政策性規章制度等對保障大眾冰雪運動的有效開展提供了專門指導和支撐。2016年國家體育總局公布《體育發展“十三五”規劃》中明確指出[5]：“十三五”期間將大力發展大眾冰雪健身休閑項目；將積極打造“全國大眾冰雪季”和“青少年冰雪運動普及”等群眾性品牌冰雪活動。

2 大眾冰雪運動法律保障存在的問題與困境

雖然我國在大眾冰雪運動方面有較為系統的法律保障體系，但由于客觀歷史原因，還有很多有待于完善的地方。

2.1 冰雪資源保護開發法律規范不健全

冰雪資源是一個復合概念，從總體上講包括冰和雪兩個部分；從時間上劃分包括長年性凍結冰與季節性積雪兩大部分。我國大部分可作為冰雪運動的冰雪是一種季節性資源，是冰雪運動和冰雪文化的物質載體。作為一種特殊的公共資源，冰雪資源長期以來和山地林業等資源混在一起，其管理一直是我國資源管理的薄弱環節，如長期忽視冰雪旅游資源的承載容量[6]；冰雪旅游資源的產權制度不明確、開發利用準入制度不完善；政府執行效率低等。冰雪運動在生態環境保護方面法律法規層級低、缺乏系統的規劃和相關法律法規的制約，統一冰雪資源管理及防災減災類法律還沒有建立起來；市場引導力度不夠、信息公開不充分、公眾參與程度低；地方政府片面追求經濟利益，不規范、破壞性開發冰雪資源的現象比較突出；開發利用模式單一，大眾冰雪運動盲目上馬和低水平開發現象較為普遍，甚至殺雞取卵的破壞性開發，涸澤而漁、焚林而獵的做法也不少見。通過對東北地區冰雪運動資源開發與運用現狀的調查可以發現[7]，目前東北地區冰雪運動資源的開發主要以建設滑雪場為主，并將其劃歸于體育旅游范疇，以旅游的名義來招攬顧客，而真正用于開展與普及群眾性滑雪運動的滑雪場則少之又少。

2.2 冰雪產業發展中無序競爭現象嚴重

隨著國家體育總局等23部門聯合制定的《群眾冬季運動推廣普及計劃（2016-2020年）》出臺，冰雪產業被認為將迎來強勢發展，冰雪經濟的黃金時期將加速到來。在目前的條件下我國冰雪產業相關的法律制度還存在比較大的空缺[8]。冰雪產業缺少遠程規劃，目光短視的現象不少，破壞冰雪資源，污染環境等不良現象時有發生。在轉型改革的過程中，體育產業相關的稅、費高昂，滑雪場運營規模偏中小、功能單一。冰雪資源豐富的地方大多經濟發展落后，計劃經濟思維沒有完全消退，找市長比找市場好使的現象并不少見，法制環境不健全，官僚主義嚴重，冰雪產業的發展不盡如意。很多地方的滑雪旅游產業呈現小作坊式的發展模式，導致很多具有優良冰雪旅游資源的地區，滑雪旅游產業發展極其緩慢[9]。盡管目前我國體育產業發展比較迅速，但因一些體制機制問題，活力不足，導致其難以形成規模經濟。冰雪產業發展存在的問題使得大眾參與率并不高，這就使大眾體育權益的實現程度不及競技體育權益和學校體育的權益高。

2.3 大眾冰雪運動相關的社會福利、保險等法律制度不健全

雖然我國建立了較為系統的大眾體育運動法律保障體系，但有效地推動和普及大眾體育運動的法律法規還有許多空白，例如把大眾體育運動納入社會福利保險的法律制度還不盡完善。體育作為一種社會福利和文化，早已被西方國家所認同。北歐各國作為福利國家建設的典范，在保障大眾基本體育權益方面有著高度承諾，以及在執行公共體育政策和促進社會總的體育福利方面均承擔起了法定責任，形成了獨特的大眾體育治理制度[10]。我國大眾體育沒有建立系統的社會保障制度，而在國力還不能為大眾體育提供足夠保障的情況下，勢必影響大眾體育的持續發展。所以與北歐冬季體育強國相比在比賽的場次和比賽的規模上存在著一定的差距，主要反映在比賽的規模較小，參與的人群和數量較少，商業運作的程度不高等[11]。受我國商業保險大環境的影響，賠償難且保險制度不完善，大眾體育運動參與者不愿意保險，影響到大眾冰雪運動的深度開展，有關大眾體育運動糾紛解決的體系也不健全。隨著參與大眾體育運動的人數越來越多，發生在體育領域的糾紛也增多，當前一些體育市場化比較成熟的國家，已經建立了比較完備的體育糾紛解決機制，但主要針對的是競技體育出現的糾紛。體育糾紛與其他社會糾紛相比具有較強的時限性、專業性、技術性特征，主要還是靠行政手段和體育活動組織者內部來解決。

2.4 對大眾冰雪體育權益宣傳力度不夠，參與者法律意識不強

我國《憲法》雖然在相關法條中對體育權益做出了規定，但表述過于籠統，缺少明確保障公民體育權利的直接依據，很難激發大多數群眾參與體育運動的積極性。作為專門的《體育法》中也沒有明確“公民體育權利”作為體育制度規范的核心，其概念的界定，這是一個缺憾。《體育發展“十三五”規劃》提出了要推進依法治體，提升體育法治化水平，推進體育法治宣傳教育，但這只是宏觀上對提高體育法制化水平的指導性意見，特別是關于把體育權明確作為公民的具體權利方面的宣傳還不夠，這就導致了參與大眾體育運動的群眾法律意識不強，當權益受到侵犯時也不能主動地維護，而僅僅是把體育當做是一種福利恩賜，其權益受到侵犯了也無所謂，即便是參與了體育活動，相關人員的法律意識也比較淡薄。對于大眾冰雪運動也存在同樣的問題，國家雖然出臺了不少推動大眾冰雪運動的措施、政策，但目前的大眾冰雪運動基本上還處于自發開展的狀態。如黑龍江作為冰雪資源的大省，其冰雪運動發展水平沒有達到應有的地位，一些規模較小的冰雪娛樂園，因為投入不足、冰雪器材專業化程度低、安全防護不到位、相關從業人員專業素質不高等問題存在很大的安全隱患，這些問題都嚴重制約著公民冰雪體育權利的實現。

3 提高大眾冰雪運動法律保障的對策

3.1 依法保護冰雪資源

冰雪資源是冰雪運動開展的載體和基礎，是一種季節性的自然資源。政府必須統一規劃、科學規劃，遵照開發與保護相結合的原則，既要重視經濟效益，更要考慮社會效益。冰雪資源并不是只有產業化的開發和利用，不能唯經濟效益為能事。要有效地保護和開發好我國的冰雪資源，避免造成環境污染等問題。首先應科學界定冰雪資源概念、研究冰雪資源管理的特性，在依法管理的前提下立法規范冰雪產業的發展，逐步修改完善相關現行法律，注意加強社會公眾參與、行政問責、財政投入等制度的建設，保障冰雪資源管理的良好運行，最終使冰雪資源管理實現經濟效益與社會效應雙贏的目的。加大基于承載容量的冰雪運動預警管理的法制建設。同時加快制定《冰雪資源法》。明確冰雪資源資產產權制度和利用管理制度，完善國家冰雪資源監管體制，建立山地冰雪資源有償使用制度和生態補償制度、冰雪資源開發準入制度、環境影響評價制度等。

3.2 建立健全冰雪產業法律制度體系

冰雪運動不僅是一項體育運動，它與其衍生的行業早已演變成一個完整的產業鏈，包含冰雪運動裝備生產、場館運營以及終端“吃、住、游”等雪區輔助配套服務產業，形成了運動與休閑娛樂為一體的運動式體驗旅游方式[12]。2014年10月國務院印發的《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》提出了積極擴大體育產品和服務供給，推動體育產業成為經濟轉型升級的重要力量，促進群眾體育與競技體育全面發展的需求[13]。要實現讓體育產業健康發展，必須盡快建立完善配套法律保障體系。首先，要明確產權關系，完善冰雪資源國家所有與市場開發相結合的資源開發模式，建立有序的競爭秩序，打擊不正當競爭行為；其次，健全法制環境，減小不必要的審批程序，協調市場與市長的關系，優化競爭環境。最后，鼓勵租賃、參股等靈活多樣的合作經營方式，按照國際標準進行冰雪旅游資源開發建設和運營管理[14]，防止冰雪資源低水平無序開發帶來的惡性競爭和資源浪費。

3.3 完善大眾冰雪運動相關的社會福利、保險等法律制度

明確責任主體相關的權利義務關系，這是完善相關法律法規的前提；完善大眾冰雪運動社會福利、保險法律法規則是基本制度。從世界發達國家的實踐經驗可以看出，社會保險制度對吸引和保障公民參與大眾體育運動有著不可替代的作用，完善的體育保險體系是發達國家體育制度基本的和必要的組成部分，也是促進其產業快速發展的基石。英國政府實行一系列社會福利、保險制度，人民生活的優越和有保障對英國大眾體育發展起了很大的推動作用[15]，同時社會福利要有傾斜政策。

大眾冰雪運動給人們帶來刺激和樂趣的同時，因為其具有的專業性和特殊性，出現的糾紛也會很多，如果這個問題不能解決好，也會影響廣大群眾參與冰雪運動的積極性。大眾冰雪運動糾紛既不同于競技體育糾紛，也不同于一般的民事侵權糾紛，普通的糾紛解決機制不足以滿足其需要，因此要求建立專業化的處理機制。在借鑒《體育法》關于競技體育糾紛調解、仲裁制度以及內部解決機制的基礎上，完善符合大眾冰雪運動改革方向的、與國際慣例相協調的體育仲裁調解制度，能夠快速、方便、經濟地解決糾紛。另外，對體育行政部門行政復議程序和有關申訴程序等，也要不斷完善。

3.4 加大大眾冰雪運動法律權益的宣傳，提高參與者的法律意識

冰雪運動作為一種特殊的社會文化活動，具有強烈的刺激性，甚至通過激烈的對抗形式激發人的競爭意識，所以具有一定的危險，傷害事故高發。冰雪運動不僅對場地、環境和保護設施等相關硬件技術要求較高，而且冰雪運動作為一類具有鮮明集體特征的體育活動，要求參與者在體育活動中遵循嚴密的組織紀律，按照集體的共同要求來調整自己的活動方式，從而符合體育項目的規則和集體活動的需要。這就要求政府相關部門在推動鼓勵冰雪經濟發展的同時，要加大普及法制教育和不斷提高大眾冰雪運動參與者的法律意識。參與人要具備相應的法律意識、安全意識和規則意識。法律意識首先要求無論是冰雪運動的管理者還是參與者都要學習相關的法律法規，如憲法、體育法、教育法以及侵權責任法等等；其次要有守法意識，作為冰雪運動的管理者要依法進行管理，提高執法水平，規范執法行為；作為冰雪運動的參與者要遵守運動場所的各項規章制度，把內心規則意識化為自覺行為，聽從指揮，理智維權，三是樹立安全第一的意識，大眾體育與競技體育畢竟是有區別的，兩者目的不同，作為參與者不能為了追求刺激盲目冒險，要量力而行；冰雪運動場所除了要具備基本的安全保障設施外，還要根據場所的項目需要配備具有相關資質的專業人員，并建立明確的崗位責任制。對于安全巡查救護人員要佩戴明顯標識或穿著統一服裝[16]。絕不能為了追求經濟效益而減少安全管理設施等方面的投入，否則一旦出現了本可以避免的事故就會得不償失；特別是對未成年的監護與管理要到位，參與冰雪運動的人群中青少年占大多數，他們心智還不成熟，所以作為家長、組織者和管理者都要盡到監護和管理的職責，培養和強化他們遵紀守則的意識、安全意識。總之，法律意識是法律保障的基礎，提高法律意識有助于法律制度的落實。

4 結語

隨著冬奧會的成功申辦，以及我國冰雪運動發展規劃的頒布和實施，冰雪經濟成為目前以及今后我國經濟發展的一個重要的關鍵詞和增長點，其核心內容就是使大多數人能參與到冰雪運動中來。只有把大眾冰雪運動的發展納入到法治軌道，才能保障大眾冰雪運動權益得到實現，形成有效需要，帶動相關冰雪產業的發展。依法保護和科學開發利用我國珍貴的冰雪資源是實現大眾冰雪運動權益的資源基礎；依法加快冰雪運動相關產業協調有序高效發展，才能為大眾冰雪運動權益提供最優質的物質載體；完善社會福利、保險制度等相關法

律法規及建立多元化糾紛解決機制是激發公民參與大眾冰雪運動的基本法律制度保障；提高管理者和參與者的法律意識是保障大眾冰雪運動健康發展的關鍵。只有這樣才能保障廣大公民的冰雪運動權益最大程度地實現，促進冰雪經濟的健康有序發展。

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Research on the LegalGuaranteeofMassW inter Sports

LIUBan1，ZHANGBo2
（1.EconomicsManagementSchoolofSuihua University，Suihua152061，China；2.PhysicalEducation SchoolofHarbin University ofcommerce Harbin 150028，China）

Now，thewinter sports in China is coming into a golden age of developmentand has bocome themostpopularevent inwinter.In order to successfully actualize the strategic targetof“three hundred million people participating in winter sports”，it's the unshirkable responsibility of legal protection.The legal guarantee ofmass winter sports has the full legal basis，and China has established a relatively perfect legal guarantee system of mass movement.However，due to various subjective and objective reasons，thereare stillmany problemsand deficiencies in the relevant lawsand regulationsofmasswinter sports.For this purpose，it should be to escort for the healthy development ofmass snow and ice sports from following aspects：do the development and protection of ice-snow resources according to law，establish and perfect the lawsand regulationsof themasswinter sports industry development，make clear the social insurance and welfare system ofmasswinter sports，improve the diversified dispute resolution mechanism，enhance the legalconsciousnessofmasssportsparticipants.

masswintersports；law；guarantee

G811.4

A

1002-3488（2017）01-0025-04

2016-11-12；

2016-12-20

劉頒（1972-），男，黑龍江綏化人，副教授，研究方向為法理學。