湖泊保護治理中的綠色金融探索
——以云南撫仙湖為例

湖泊保護治理中的綠色金融探索
——以云南撫仙湖為例

馬慶波羅云芳

對湖泊的保護治理是極其重要且迫切的課題，大力發展綠色金融是順應黨的十八大提出大力推進生態文明建設的現實需求。文章在對撫仙湖保護治理中綠色金融實踐進行歸納梳理的基礎上，分析了當前面臨的問題，提出了加大綠色信貸投放力度、豐富綠色金融介入業態形式和出臺專項政策激勵綠色金融支持撫仙湖保護治理等政策建議，具有決策參考性應用價值。

撫仙湖；保護治理；綠色金融

一、問題的提出

湖泊是我國重要的國土資源，湖泊及其流域是我們人類賴以生存的重要場所，然而，上世紀50年代以來，我國湖泊在自然和人為因素雙重作用下，呈現出大面積萎縮乃至消失，生態環境不斷退化的趨勢，對湖泊的保護治理成為一項極為重要的生態建設任務。云南撫仙湖位于玉溪市澄江、江川和華寧三縣之間，是我國最大的深水型淡水湖泊，國家一類飲用水源地，蓄水量達206億立方米，占全國優質淡水湖泊蓄水總量的9.16%，62個國控重點湖泊(水庫)中Ⅰ類湖泊水量的90%以上，占云南省九大高原湖泊蓄水總量的68.2%，是我國極其重要的戰略資源，對撫仙湖的保護治理顯得尤為重要與迫切。2007年，云南省出臺《云南省撫仙湖保護條例》。2012年，國務院下發《國務院關于印發國家環境保護“十二五”規劃的通知》，撫仙湖成為國家保障和提升水生態安全的重點區域，保護治理上升至國家層面。2015年，云南省玉溪市采取統一托管模式，強力推進撫仙湖徑流區全流域集中統一管理，高位統籌撫仙湖保護治理。

資金籌措是撫仙湖保護治理可持續推進的重要考量因素，也是最為關鍵的支撐因素。隨著流域內經濟社會的發展和人口的增多，入湖污染負荷不斷加劇，撫仙湖流域環境承載壓力不斷加大，生態治理資金需求也在不斷增加。“十一五”期間，實施環湖截污治污、出流改道和文明走廊等工程，共投入11.2億元用于撫仙湖保護治理。“十二五”期間，圍繞環湖生態修復、截污治污、面源污染控制、入湖河道及村落環境綜合治理、環境監管能力建設5大類28個項目，共投入35.0億元對撫仙湖實施全流域綜合治理和保護?！笆濉逼陂g，撫仙湖保護治理規劃擬實施五大類70多個項目，估算投資145億元。值得欣慰的是，黨的十八大提出大力推進生態文明建設，把生態文明建設融入經濟、政治、文化、社會全過程，十八屆三中全會進一步強調建立系統完整生態文明制度體制，2015 年國務院下發《生態文明體制改革總體方案》，提出我國構建綠色金融體系的國家戰略，2016年人民銀行等7部委聯合印發《關于構建綠色金融體系的指導意見》，G20杭州峰會上綠色金融被首次納入議題。政策端的持續發力，為綠色金融提供了良好的發展空間，也為撫仙湖保護治理提供了更好的融資環境。

二、綠色金融基本內涵及其主要業態形式

綠色金融伴隨可持續發展和綠色發展理念而產生，目前綠色金融還沒有完全統一的概念表述。如，《美國傳統詞典》(第四版，2000年)將綠色金融稱之為環境金融或可持續金融，是環境經濟的一部分，研究如何使用多樣化的金融工具來保護生態環境，保護生物多樣性?！稑嫿ㄖ袊G色金融》(2015年)認為綠色金融是一系列金融工具、市場機制和監管安排的加總，在改善金融系統和金融體系，實現金融業自身的綠色營運的同時，金融業作為市場經濟的“血液”，帶動、改造和綠化其他行業。然而，不同的概念表述卻有一個共識，那就是綠色金融活動必須自始至終體現“綠色”，注重對資源的節約使用和對環境的保護治理，將生態環境因素納進金融業的經營決策和業績考核，以此促進經濟、社會和生態的協調可持續發展。

綠色金融的主要業態形式有：一是綠色信貸，2012年銀監會《綠色信貸指引》對綠色信貸的內涵作了說明，強調綠色信貸應支持綠色經濟、低碳經濟，發揮防范環境與社會風險的作用，提升環境和社會表現等。二是綠色保險，主要指環境污染責任保險，從2007年起，環保部和保監會在部分省區已經開始高環境風險領域開展環境污染責任保險試點。三是綠色證券，其形式較為豐富，包括以股票、信托和各類基金的形式入注從事綠色環保的項目公司資本金，也包括以債券形式對需要在金融市場籌措資金的企業形成債權，不同形式均應強調環?？冃б?。四是碳金融市場，包括碳期貨、碳基金和碳排放交易等一系列產品，在我國碳排放權交易發展迅速。五是節能治污市場機制及其金融活動，從2007年起，天津、江蘇等部分省市開始積極探索實行排污權有償使用和交易制度。

三、撫仙湖保護治理中的綠色金融實踐

(一)綠色信貸是最主要的業態形式

“十二五”期間，撫仙湖保護治理中銀行業金融機構累計發放綠色信貸合計25.6億元，從投放方式上看，可分為常規投放、政策性投放和銀團投放三種。

1.常規投放。圍繞撫仙湖流域產業結構調整與綠色農業建設、水污染治理與清水產流機制修復、主要河流水污染綜合整治與生態修復、垃圾焚燒處理、污水處理廠改擴建和沿湖重點村落環境綜合整治等多項工程，銀行業金融機構以常規投放方式發放綠色信貸合計10.3億元，單筆貸款金額最高的1.3億元，最低的50萬元，貸款期限最長的10年，最短的1年，貸款年利率最高的9.6%，最低的4.9%。如，撫仙湖流域三個縣域農村信用社發放的撫仙湖流域藍莓種植項目貸款，貸款額度每畝最高可貸2.5萬元，期限最長3年，利息由財政全額貼息，按第一期貸款額度1億元測算，每年為種植戶或種植企業節省利息支出435萬元。藍莓每畝每年僅需50公斤復合肥，較其他植物少施肥350公斤，按第一期藍莓種植面積3510畝測算，可減施肥1200多噸。該項綠色信貸為保護撫仙湖流域的生態環境，改善撫仙湖流域周邊環境，同時提高農民收入水平發揮了很好的積極作用。

2.政策性投放。撫仙湖湖濱緩沖帶“退田、退房、退塘”還湖一期工程是以生態修復、低污染水凈化、村落污染控制、湖濱帶優化及緩沖帶綜合治理為一體的水污染防治工程，能有效引導撫仙湖湖濱地區的生態系統良性循環，完善撫仙湖緩沖帶生態功能，提高流域的生物多樣性，增強湖濱區的水土保持能力。圍繞該項目，中國農業發展銀行充分發揮政策性金融機構優勢，采用抵押擔保貸款方式，投放了5億元水利建設中長期政策性綠色信貸，貸款期限8年(寬限期1年)，執行人民銀行同期同檔次基準貸款利率。

3.銀團投放。銀銀之間加強合作，合力支持撫仙湖保護治理，圍繞重點項目撫仙湖東大河流域主要河流水污染治理與清水產流機制修復工程，云南紅塔農村合作銀行牽頭，邀請3家農村信用聯社組成社團，采用擔保貸款方式，投放1.25億元綠色信貸，期限5年，執行人民銀行同期同檔次基準貸款利率上浮20%。圍繞重大項目玉溪市東片區暨“三湖”生態保護水資源配置應急工程，中國工商銀行牽頭，邀請交通銀行組成銀團，以建設期采用信用方式，項目建成后用項目形成的固定資產及水費收費權作抵(質)押方式，投放9億元綠色信貸，期限10年(寬限期2年)，執行人民銀行同期同檔次基準貸款利率上浮10%。

(二)綠色信托是重要的補充業態形式

“十二五”期間，圍繞撫仙湖沿湖重點村落環境綜合整治、撫仙湖流域綜合管理體系與能力建設和玉溪市東片區暨“三湖”生態保護水資源配置應急工程，銀行業金融機構積極加強與信托機構、資產管理機構的合作，以股權融資的方式累計完成綠色信托15.3億元，單筆金額最高的5億元，最低的0.6億元，期限最長的5年，最短的2年，融資成本年化利率最高的10.25%，最低的9%。如，撫仙湖水務管理有限責任公司圍繞“水”進行生產經營活動，擁有30年對江川縣城、華寧縣城、通海縣城、玉溪市中心城區和撫仙湖周邊產業園區供水特許經營權。為支持該公司建好撫仙湖流域污水處理工程，云南紅塔銀行攜手財通證券資產管理有限公司和中航信托股份有限公司提供了5億元的信托融資，期限3年，融資成本9%。

(三) 綠色基金正在積極介入

農發建設基金是由中央政府支持依法設立組建，重點支持投資大、周期長、回收慢、回報率不高的準公益性和基礎性項目?！笆濉逼陂g，圍繞撫仙湖仙湖時光棧道項目，農發重點建設基金投入1600萬元用于項目建設，基金年投資收益率為1.2%，投入方式為項目資本金投入方式，投入期限10年(其中：建設期2年，回購期8年)，在本期限內由股權回購主體回購基金股權，從資本金注入后第3年至第10年每年回購200萬元，建設期屆滿后，基金投資回收方式為收購選擇權方式。

四、撫仙湖保護治理中綠色金融面臨的問題

(一)綠色信貸投放有待進一步加強

從綠色信貸支持撫仙湖保護治理的融資實踐看，信貸投放主體主要是國有商業銀行、農業發展銀行和地方法人銀行業金融機構，其它銀行業金融機構較少涉及，尤其是運作模式比較成熟的開發性金融和國內唯一的赤道銀行興業銀行沒有介入，而這些機構在綠色信貸投放上卻有著較為成熟的經驗和做法。如，國家開發銀行在國內太湖、巢湖和滇池等多個湖泊綜合治理中均有介入，并取得了積極的成效。興業銀行先后創新了能源合同管理、碳排放交易、排污權交易等融資產品，推出“綠色金融全攻略”，初步構建了覆蓋綠色產業鏈上下游的金融產品體系。開發性金融和興業銀行在撫仙湖保護治理綠色信貸投放主體上的缺位，可以說是撫仙湖保護治理融資實踐上的一個遺憾。

(二)介入的業態形式不豐富

從現有綠色金融支持撫仙湖保護治理業態形式看，主要是綠色信貸和綠色信托兩種，綠色基金才剛剛起步，其它業態形式均沒有涉及。然而，綠色債券和社會資本已正逐漸成為國內一些湖泊治理資金來源的重要渠道，綠色保險正在逐漸引入湖泊環境污染風險管理。如，2009年經國家發改委批準，昆明滇池投資有限責任公司成功發行8 億元企業債券用于滇池治理。2015年大理洱海環湖截污(一期)PPP項目充分發揮了社會資本參與湖泊治理進行投資的機制優勢，該項目在參加全國首批PPP項目推介會時，得到了與會領導及專家的充分肯定。保險方面，2007年環保部下發《關于環境污染責任保險工作的指導意見》，商業保險引入環境污染風險管理的探索正式啟動，2013年環保部和保監會聯合印發《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》，在高環境風險行業推進環境污染強制責任保險試點。這些成功的案例和制度文件的出臺，為撫仙湖保護治理融資和污染風險管理提供了一個全新的視角，也揭示了現存綠色金融支持撫仙湖保護治理業態形式上的一大短板。

(三)支持綠色金融的專項政策尚未跟進

如下表所示，與現行國家支持三農和小微企業融資政策比較，支持綠色金融的專項政策還未起步，沒有出臺與綠色金融相關的貨幣政策工具，針對金融機構經營綠色金融業務所實施的財稅激勵政策也很不充分。如，未出臺類似于支農或支小再貸款的支綠再貸款，不在定向準備金下調范圍內；存貸比調整中沒有涵蓋綠色金融；銀行機構投放的綠色信貸并不能享受財政貼息、稅收減免等政策；投資者購買綠色債券無法享受稅收優惠等。

表 綠色金融和三農、小微企業融資的政策支持比較

資料來源：根據現行政策整理。

五、促進綠色金融支持撫仙湖保護治理的政策建議

隨著流域內經濟社會的發展和人口的增多，入湖污染負荷不斷加劇，撫仙湖保護治理形勢依然嚴峻：一是生態環境仍然脆弱。撫仙湖屬高原斷陷湖盆，由于湖泊四周陡峭，面山森林覆蓋率低，石漠化和水土流失嚴重，徑流區陸地面積僅為水域面積的2倍，匯水面積小又無外流域補水，其生態環境十分脆弱。二是水環境容量已接近飽和。根據撫仙湖水體氮磷負荷平衡研究結果，撫仙湖每年約增加1302.56噸的總氮、66.27噸的總磷入湖，滯留率接近100%，由于出湖量很小，大量氮磷負荷進入湖體，營養鹽的累積效應明顯。三是連續干旱水量失衡。撫仙湖地區干旱少雨，湖面年降水不到2億方，蒸發損失近3億方，加上取用水量，撫仙湖至少需要1.6億方陸源補給才能維持水量平衡，但集水陸地面積只有湖面的2倍多，其中50%的面積已經被水庫攔截或者被開墾成農田，補給能力十分有限。四是農業農村面源污染嚴重，農業結構調整面積大、落實難。徑流區共有耕地13.7萬畝，耕地復種指數高、高污染作業比重大，農業農村面源產生的總氮、總磷占流域污染源的61%和52%。“十三五”期間，撫仙湖保護治理規劃投資145億元，然而各級財政投入有限，保護治理資金缺口巨大，因此需要綠色金融多層面寬視角給予金融支持，以破解撫仙湖保護治理資金難題。

(一)加大綠色信貸投放力度

在保持現有綠色信貸投放存量的基礎上，做大綠色信貸投放增量。一是已介入綠色信貸的銀行業金融機構應繼續增加融資支持。二是應積極引入開發性金融和興業銀行參與撫仙湖保護治理，加大綠色信貸投放。國開行在國內多個湖泊綜合治理中運作模式的核心思想，是將湖泊治理項目分為公益性項目和可市場化項目。就撫仙湖而言，可建立云南省、玉溪市和沿湖三縣三級政府聯動協調機制，破解公益性項目資金難題；利用“誰污染，誰付費”方式明確邊界，顯性化環境成本，將政府監管、特許經營、排污費用和環境改善收益有機結合，解決可市場化項目的融資問題。探索與興業銀行的合作，作為國內唯一的赤道銀行，其完備的綠色金融產品體系能為撫仙湖保護治理提供良好的綠色信貸支持。

(二)豐富綠色金融介入業態形式

一是試水綠色債券融資模式，拓展撫仙湖保護治理融資新渠道。債券作為一種成本較低、流動性較好而風險較低的債務融資工具，能夠有效地提高項目的融資可獲得性，降低其融資成本。2015年，人民銀行發布綠色金融債公告，中國金融學會綠金委編制了《綠色債券支持項目目錄》，明確了綠色債券支持項目的界定和分類。玉溪地方法人金融機構可以爭取試水發行綠色金融債，以支持撫仙湖保護治理；玉溪國有資本投資(集團)公司可以試水發行綠色企業債，以較低的融資成本為撫仙湖保護治理提供資金來源，同時減少期限錯配的風險。二是積極引入社會資本加大對撫仙湖保護治理的投資。PPP 的優勢在于政府可以通過與私營部門結成風險共擔利益共享的伙伴關系為綠色基礎設施項目籌集資金，可以充分發揮公共資金的杠桿作用來引導私營部門的投資。三是發揮綠色保險功能，健全市場化的風險管理機制與社會治理機制。綠色保險實質是運用保險應對與環境相關的一系列問題，以實現可持續發展?？梢钥紤]將環境污染強制責任保險引入到撫仙湖及周邊流域，明確磷化工、造紙等環境高危行業實行強制性綠色保險，利用市場化的成本調節機制顯性化環境污染成本，促使此類企業轉型升級，采用新工藝新技術以加大節能減排力度和降低能耗污染，以有利于防范撫仙湖水環境遭受污染的風險。

(三)出臺專項政策激勵綠色金融支持撫仙湖保護治理

一是出臺專項的貨幣政策工具。將貨幣政策工具與綠色金融掛鉤。如，比照支農、支小、扶貧再貸款，制定專門的支綠再貸款政策；在公開市場業務操作中增加購買綠色債券等資產；定向降準機制中加入綠色內容，引導金融機構將更多信貸資金投入到綠色環保領域；運用好差別化存款準備金工具，在宏觀審慎評估體系中(MPA)滲透“綠色”因素，激勵金融機構加大綠色信貸投放。二是出臺專項的財稅政策。參照對三農和小微企業的支持力度，建立和完善財稅對綠色金融的政策支持體系。如，對金融機構經營綠色金融的各類收入予以一定的增值稅和所得稅優惠；完善財政對綠色信貸的貼息機制，確定貼息項目清單，提高財政貼息率和貼息規模，充分發揮財政資金的杠桿作用；參照涉農、小微企業貸款增量獎勵辦法，以結果為導向，對效果好的項目和銀行給予一定的財政獎勵。三是積極申報撫仙湖流域作為云南省綠色金融先行試驗區。在大力推進生態文明建設和建立綠色金融體系的國家戰略背景下，為進一步爭取國家和省級層面支持綠色金融在撫仙湖保護治理融資中的政策優惠，建議撫仙湖流域申報成為云南省綠色金融的先行試驗區，以建立基于自然資源資產負債表的綠色金融多元化支持體系為主線， 創新綠色金融組織體系、產品體系、政策保障體系和基礎設施體系，為綠色金融服務撫仙湖保護治理創造更好的政策空間。

(云南民族大學，云南 昆明 650500)

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云南省教育廳科學研究基金項目“撫仙湖保護治理融資機制研究”(項目編號2016ZZX133)