地方債務收支對國庫資金的影響淺析

地方債務收支對國庫資金的影響淺析

田利民田博

黨的十八屆三中全會提出“建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”之后，2015年新《預算法》對“地方政府債”開閘放行，我國地方政府債務管理得到了進一步規范。但是，由于地方政府債務預算約束較弱，缺乏把政府債券發行與置換納入到政府整體預算通盤考慮，從城市基礎設施建設的角度確定債券發行規模和從消化政府存量債務的角度確定置換規模的政府債券管理現狀，增大了國庫收支對政府債務依賴，加劇了國庫庫存的波動，影響了國庫現金管理的操作等。本文從國庫資金的安全性、流動性和收益性“三性”出發，對當前政府債務管理問題進行分析，提出完善地方債務管理的建議。

地方債務；國庫；資金；影響

一、地方政府性債務概念及分類

地方性政府債務是指地方政府作為“債務人”，以本級政府的名義舉借或者擔保舉借的債務，并由此承擔的資金償付義務。根據我國審計署開展的政府性債務統計結果，將債務分為政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務。

二、政府性債務收支對國庫資金的影響分析

(一)地方政府債務總體可控，國庫資金安全平穩運行。總體來看，2016年陜西省政府債務率(政府債務余額與地方綜合財力的比率)為64.53%，比2015年上升18.13個百分點，償債率(當年還本付息與地方政府綜合財力的比率)為1.90%，比2015年上升0.29個百分點，從各地市數據來看，2016年債務率基本維持在100%以內，償債率在10%以內，基本在控制標準參考值范圍內，風險總體可控，國庫資金安全平穩運行。

(二)地方政府財力對債務收入的依賴程度加深。在經濟下行壓力加大的態勢下，稅收收入及土地出讓收入在地方國庫收入中的占比下降，對政府財力的支撐力度減弱。從2014-2016年三年數據來看，2014年、2015年和2016年陜西省地方國庫收入分別為1889.63億元、2057.94億元和1833.82億元，同比增長9.29%、8.91%和-10.89%，三年來稅收收入分別完成1335.30億元、1290.21億元和1204.29億元，同比增長6.39%、-3.38%和-6.66%，分別占地方收入的70.66%、62.69%和65.67%，土地出讓收入完成662.61億元、504.34億元和464.06億元，同比增長29.36%、-23.89%和-7.99%，占地方收入的35.07%、24.51%和25.30%。同時，債務收入快速增長，在國庫收入中的占比明顯提高。2014年、2015年和2016年地方債務分別入庫154.37億元，896.02億元和1212.23億元，同比增長9.29%、480.44%和35.29%，占地方國庫收入比重為8.17%、43.54%和66.10%，政府財力對債務收入的依賴程度加深。

(三)債務收入資金有力支持了民生支出等領域的發展。從債務資金投向看，所籌集的舉債資金主要用于基礎設施建設和公益性項目。這不僅補充了地方經濟社會發展的資金需求，促進了當地民生改善和社會事業發展，而且形成了大量優質資產，取得一定經濟效益，為償還債務提供了資金保障。其中，大量的債務收入用于市政建設、交通運輸、土地收儲、保障性住房、生態建設、教科文衛、農林水利等基礎性、公益性項目，2015年和2016年地方國庫支出分別為4869.37億元和5249.96億元，同比增長16.38%和7.8%，是當年債務收入的5.4倍和4.3倍，2015年和2016年完成各項民生支出3684億元和3917億元，同比增長15.70%和5.95%，有力支持了當地經濟的發展。

(四)債務置換資金有效減輕了短期的債務利息負擔。新《預算法》規定，地方政府債務應通過發行政府債券方式舉借。對清理甄別后納入預算管理的非政府債券形式的政府存量債務，通過發行地方政府債券逐步進行置換，是規范地方政府債務預算管理的重要舉措，也有利于減輕地方利息負擔。置換債券實現了對當年到期債務的全覆蓋，將被置換的存量債務成本從平均約10%降至3.5%左右，按2016年置換債券1690.02億元計算，預計將為地方每年節省利息約110億元，置換債券雖然不直接增加投資，但在目前土地出讓收入減少等情況下能夠抵頂減收，為地方騰出資金支持重點項目建設創造了條件。

(五)地方債發行資金集中流入、流出國庫對國庫庫存沖擊較大。一般而言，地方債發行資金應于招標日后3個工作日內繳入省級國庫，反映在國庫庫存變動上是省級國庫庫存增加；而市縣級地方政府債券因由省級政府代理發行，其發行資金由省級財政通過地方債轉貸支出向下撥付，反映在國庫庫存變動上是省級庫存減少，市縣級庫存增加。總而言之，地方債資金的變動將直接影響國庫庫存的運行。在地方債發行收入入庫時，將導致庫存形成階段性高點，比如，2015年11月12日公開發行的386.37億元政府債券于2015年11月17日入賬，造成當日省級庫存增幅212.98%。2016年4月28日發行的530.20億元債券于2016年4月29日入賬，造成當日省級庫存增幅1679.60%。地方債發行后由于集中轉貸下級國庫，庫存余額快速回落。比如。2015年11月23日轉貸下級國庫244.58億元，造成省級國庫庫存減少50.77%，轄內各地市庫存均有不同程度的漲幅，最高達127.54%。由此可見，債務收入的集中入庫與轉貸支持對省、市、縣三級國庫庫存沖擊較大，導致國庫庫存波動加劇。

(六)地方債規模及收支時間錯配增大了國庫現金管理難度。從增量角度看，地方債務規模較大，在地方債收支節點上推高了國庫收支數據。從存量角度看，債務收入入庫與轉貸資金之間存在時間錯配，造成庫存階段性沉淀。盡管債務資金在省級國庫停留時間短，在國庫現金流預測時可對債務數據進行“點式”剔除，對國庫資金運行影響較小，而市縣兩級國庫既要給下級國庫調撥，又要向債權人所在商業銀行賬戶撥付，而且資金撥付呈階段性、跳躍式，沒有規律可循，影響國庫資金監測和預測，加大國庫資金調度難度。從2017年省本級國庫現金流預測結果來看，剔除了國庫債務收入的數據預測精度顯著提高。

(七)從長遠看，地方財政收支壓力依然較大。一是受經濟增速下行影響，地方政府的財政收入進入瓶頸期。陜西省GDP增速由2011年的13.9%下滑至6.7%，2016年地方級公共預算財政收入同比減少10.89%；與此同時，政府債務余額大約增長25.76%。二是自2015年以來，地方政府債務進入償債高峰期，2016年至2020年陜西省需到期償還的地方性政府債務本金累計在651.72億元以上，償債資金主要是依靠發行新債，但新發行的債務規模有限，地方政府未來償債壓力依舊較大。三是政府債務還本付息剛性支出壓力較大。比如，2015年陜西省地方政府債券還本付息支出為164.48億元，占預算收入的7.99%，占預算支出的3.37%，2016 年陜西省地方政府債券還本付息支出就達631.39億元，增長了2.83倍，占地方預算收入的33.52%，占預算支出的12.03%，未來8年應償還現有債務3291.02億元，相當于2016年地方財政收入的1.79倍，除此之外，每年還有一定規模的新增債務，從長遠看，地方政府償債壓力依然較大。(見附表)

陜西省地方政府債務應償還情況表 單位：億元

三、原因分析

(一)總體來看，財政預算軟約束嚴重是政府債務管理中最大的掣肘。由于我國地方政府預算編制的精細化程度不高、預算調整普遍、預算執行緩慢等原因，導致“預算軟約束”問題嚴重，主要表現在：一是政府債務管理制度不完善。《預算法》中規定的預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算，債務預算的內容并不在其中，現行的其他法律法規也沒有對地方政府債務的預算編制和執行的明確規定，而且我國尚未建立統一規范的地方政府債務統計制度，債務統計口徑、確認標準、計量分類不一致導致地方政府對債務舉借和資金使用統籌考慮不足。二是債務信息披露機制不完善。關于地方政府債務的報告和公開制度，我國尚無法律層面的規定，政府綜合財務報告制度尚未建立，無法全面反映包含地方債在內的政府資金負債情況。而且政府性債務及其項目建設情況沒有向外界公開，地方政府債務透明度低。三是對債務資金的監督管理薄弱。地方政府債務監督管理牽涉到人大、財政、國庫、發改委、審計、金融監管等多個部門，但部門間任務分工尚不明晰，有效的協調共享機制還未建立，地方債監管主體缺位嚴重，致使地方債務發行、資金的使用和管理由財政部門總攬，脫離預算管理約束，發債時間、規模、頻度完全不以預算收支進度和規模協調，對國庫收支、庫款余額波動等帶來較大影響。

(二)政府債券發行管理存在重發行、輕使用和償還的現象從國庫資金安全性角度看。盡管我國對政府發行債券和債券轉貸資金實行了嚴格的限額管理，發債規模不能超過限額。但對政府債券資金的使用和償還方式缺乏明確的規定，尤其在現行的以GDP為主體的政績考核體制下，難以有效遏制地方政府的舉債沖動，“重借輕還”的傾向尚未真正扭轉，部分資金使用單位存在把政府債券資金視同預算資金的傾向，從而不同程度存在著政府債券資金使用效益低和償還風險大的隱患。

(三)從國庫資金流動性角度看，債券期限與項目周期存在錯配問題。2015年已發行的地方政府債券中，三年、五年、七年和十年期債券的占比分別為16.7%、29.7%、29.8%和23.8%，2016年已發行的地方政府債券中，三年、五年、七年和十年期債券的占比分別為29.94%、29.94%、29.94%和10.19%，加權平均期限6.45年。通常地方政府的資本性項目需要十幾年才能還本付息，債務期限長一方面緩解了地方財政壓力，另一方面，債券期限過長導致債券的流動性差，地方政府債務依舊面臨較大的期限錯配風險。

(四)從國庫資金收益性角度看，地方政府債務管理和地方國庫現金管理操作需要“協調”。從資金流來看，地方政府債務管理和地方國庫現金管理均產生大量現金流入、流出，而國庫資金是中央銀行資產負債表重要組成部分，因此，地方政府債務管理和地方國庫現金管理協調存在著“天然”需求。這一需求主要體現在盡量減少國庫資金對市場流動性的沖擊，從保障支付需要和降低成本的角度來看，首先要避免過低的國庫庫存或過高的國庫庫存，從實際運行情況來看，地方國庫現金管理與地方政府債務管理操作對國庫庫存波動的實際影響會呈現不同的結果，當兩者操作方向相反時，國庫收支呈現相對“平衡”狀態，反之則推高或降低了國庫庫存余額，國庫庫存余額直接影響著國庫資金的收益。(見附表)

政府債務操作和國庫現金管理操作的協調對比

四、對策及建議

(一)調整地方政府收支行為。在收入方面，地方政府應合理、高效運用各項財政經濟刺激政策和補助資金，努力開辟新經濟增長點、新稅源。在支出方面，要合理界定地方政府的活動范圍并規范其支出行為，盡量避免地方政府缺位、越位等問題，同時要建立債務投資責任機制，切勿為了追求政績而沖動舉債投資。

(二)健全地方債務信息披露機制。目前，我國地方政府債券的由各省級政府發行，《預算法》已經明確“國務院財政部門對地方政府債務實施監督”，下一步，要明確細化財政部門的監管權責和監管手段，建立地方債務資金績效評價體系，努力扭轉當前規模膨脹、權責不清、調控乏力的局面。此外，鑒于財政部門與金融監管部門掌握的信息范圍不同，財政部門要加強與金融監管部門的協調合作，建立信息共享機制，提高監管效率。

(三)建立債務統計制度。一是編制單獨的政府債務預算，細化地方債資金的用途、使用與償還的時間和期限，強化預算執行的監督問責力度。二是對債務資金使用實行全動態監管，對資金流向和方向進行全方位跟蹤，加強對債務資金的后續分析和統計。

(四)建立政府債務風險評估和預警機制。風險評估和預警是地方政府債務風險管理的核心，要盡快建立符合各地實際的地方政府債務風險評估指標體系，并結合對經濟金融環境和地方政府財政承受能力的分析，明確風險預警等級，制定相應的應急處置措施，及時防控風險。

(五)加強地方債發行與地方國庫現金管理的協調。將地方國庫現金管理操作時機選擇與地方債發行償付時間相掛鉤，地方債發行資金入庫時開展國庫現金管理投放操作，同時國庫現金管理期限選擇考慮地方債償付本息時間，有助于熨平國庫庫存波動。

(中國人民銀行渭南市中心支行，陜西 渭南 714000；交通銀行陜西省分行，陜西 西安 710000)

[1] 白鶴祥.規范地方政府債務的有效途徑探索.《金融時報》，2016(7).

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