對新《預算法》下地方財政預算執行情況進行剖析及思考

對新《預算法》下地方財政預算執行情況進行剖析及思考

雷庭梅

財政預算是優化社會資源配置，維護市場統一，促進社會公平，實現國家長治久安的制度保障。為了使財政預算與社會經濟發展相適應，我國于2014年頒布了新的《中華人民共和國預算法》。本文按照新《預算法》的要求，對某地財政預算執行情況進行剖析，對加強財政預算管理，提高預算績效，加強財政預算監督等方面提出了見解和意見。

新預算法；地方財政；執行情況；思考

財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政預算本質上是一種財政分配，科學的財政預算是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。為了使財政預算與社會經濟發展相適應，我國于2014年8月31日頒布了新的《預算法》，至此已三年之久。這三年，也是我國全面深化改革的關鍵三年，是新常態下的三年，國內經濟從高速增長轉為中高速增長，從規模速度粗放型增長轉為質量效益型集約增長，財政預算改革從方案準備期也邁入落地攻堅期。我們就某地財政預算執行情況，按照新的《預算法》要求進行分析，對加強財政預算管理，提高預算績效，加強財政預算監督等提出見解和意見。

一、某地近三年來財政預算執行情況

該地按照新《預算法》調整方向，堅持“穩中求進”總基調，遵循“積極財政政策”，立足四大預算功能定位，(四大預算：一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算)，全面深化全口徑預算改革，著手建立跨年度預算平衡機制，加大管理體制創新，嚴控政府債務風險，集中財力保民生、保運轉、保重點、保基層，促進經濟社會穩定發展。

(一)該地預算單位全部納入全口徑預算編制范圍。

按照新《預算法》規定，該地深化預算改革，將本地127家預算單位全部納入全口徑預算編制范圍，實行四大預算“統籌、統編、統批、統管”，跨預算、跨級次、跨部門、跨年度整合專項資金；堅持“兩個一律”原則，對未執行項目支出，但確需跨年使用外，其余資金一律收回，對行政事業單位行政運行經費結余一律收回，盤活部門預算單位結余結轉資金，2015年結轉3.58億元，2016年結轉4.53億元，為發展提供了財力基礎。

(二)該地預算能及時批準及公開。

當年的預算都能在上年經本級人大批準并按時公開。如：2015年度的預算在2014年12月批準，2016年的預算在2015年12月批準。預算調整也能及時報批并公開。并在批準后的20日內由本級政府財政部門向社會公開，公開內容有報表，公開本級預算收支細化程度收入到目，支出到項。并對本級政府財政轉移支付安排、執行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出了說明。

(三)決算草案經本級政府審計部門審計。

該地的決算草案在次年經本級政府審計部門審計。如2015年決算草案于2016年7月審計，2016年決算草案于2017年7月審計。

(四)改革任務艱巨，但開創局面迅速，保證了制度統籌的創新效應。

收入下滑壓力和支出需求壓力，倒逼財政管理，改革成為支撐收入劣勢與支出優勢的轉換載體。該地首創“收支全覆蓋、預算全口徑、資金全統籌、系統全監控”的“某地非稅模式”，最大限度統籌了收入；開展“收入總調度、支出總把關、資金總歸集”為基本特征的某地國庫集中收付改革，最大限度統籌了資金；改革歸集、整合、節約、調度、墊付資金2015年、2016年分別約為37億元、42億元，既為區域經濟、園區產業、城市建設、基礎設施發展提供了強大財力支持，也反映了收支逆差形勢下，通過改革制度化管理，出績效、出財力、出資金成為緩解收支矛盾的新常態。

(五)優化支出，保障民生。

該地按照“統籌兼顧，突出重點”的原則，將“保民生、保運轉、保重點、促發展”作為基本層次。第一，民生支出占一般公共預算支出的比重提高到2015年達78.59%，2016年達78.50%。第二，切實增加扶貧資金投入，支持重點貧困縣脫貧攻堅，2015年支出0.68億元、2016年支出0.75億元。

(六)某地近三年財政預算執行基本情況

某地近三年財政預算執行基本情況

從調研、分析情況看，該地預算執行情況總體較好，收入穩定增長，民生重點支出得到有效保障，預算管理不斷加強，決算草案基本反映了預算執行結果。預算編制和執行，按照了《預算法》的規定，實行“量入為出，收支平衡”的原則。

二、某地財政預算執行中存在的問題

(一)該地部分收入未及時繳庫，非稅收入專戶滯留資金嚴重。

按新《預算法》規定，“政府的全部收入應當上繳國家金庫(以下簡稱國庫)，任何部門、單位和個人不得截留占用、挪用或者拖欠”(第五十六條)。而該地非稅收入未及時繳庫，而且存在直接劃往財政專戶的現象。僅2014年滯留資金42，501萬元，劃往財政專戶24，330萬元；2015年滯留資金110，571萬元，劃往財政專戶55，220萬元；2016年滯留資金117，257萬元，劃往財政專戶58，350萬元。

(二)該地財政預算管理仍存在一些問題。

如財政在商業銀行賬戶數量多，滯留資金量大。如2014年有163戶，124，559萬元；2015年有171戶，金額120，724萬元；2016年有166戶，金額118，826萬元。需通過深化改革、創新制度和加強管理逐步解決。

(三)該地部分預算單位未納入國庫集中支付。

按新《預算法》規定，“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理”(第五十六條)。而該地部分預算單位未納入國庫集中支付，存在公務卡結算推行不到位，授權支付超限額等問題。2015年預算支出57.52億元，通過集中支付只有21.26億元，實撥資金有36.26億元。2016年預算支出58.35億元，通過集中支付只有18.02億元，實撥資金有40.33億元。

(四)該地預算平衡的壓力很大。

該地缺少支柱產業，收入過于依賴房地產業，可用財力、增長潛力和抗風險能力相對較差，制約了增長空間；加上近年高基數、高增長形成的低質量、高成本尚需逐年消化，意味著該地經濟已經步入由量到質轉型的艱難攻堅期，財政收入必將較長時期徘徊在中低速增長階段。而支出方面，支持全面深化改革和促進各項社會事業發展都需要剛性投入，收入中低速增長與支出剛性增長矛盾突出，部分財政政策的制定缺乏統籌規劃，政策“碎片化”問題依然存在，新《預算法》出臺后財稅體制改革、預算管理制度改革、土地管理體制改革、投融資體制改革亟需深化等，預算平衡的壓力很大。

三、對加強財政預算執行的建議

(一)加強《預算法》的學習宣傳，提高執行的自覺性。

黨的十八大報告指出，提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。建議在全國確定一個《預算法》宣傳日。可定新《預算法》頒布日，每年的8月31日作為宣傳日，可集中在該日前后采取多種形式進行宣傳。擴大影響的范圍和深度，使新《預算法》精神深入到廣大公民心中，深入到《預算法》執法人員行動中，在全社會營造良好的學法用法的社會風氣，使廣大公民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。

(二)培植財源，轉變方式，實現收入穩定持續增長。

充分發揮財政宏觀調控手段，支持產業園區建設，促進產業轉型升級，推進重點項目實施，增強城市承載能力，引導能源、材料、電子等新興產業和商貿物流、生態旅游、生態農業等特色產業發展。同時把握新《預算法》關于“依據區域因素設立分配一般性轉移支付”的要求，實行由爭資金到爭項目，再到爭政策為主的工作轉移，確保上級轉移支付穩步增長；在培植財源的同時，以征管轉化收入，加大“綜合治稅”專業化征管、“系統管稅”信息化征管，積極推進非稅收入電子收繳和票據電子化管理；完善國、地稅聯合辦公模式，實現“進一個門，辦兩家事”；搭建綜合治稅、以房管稅、以地控稅三個平臺，推動建立“銀稅互動”和“財稅互動”機制，看好重點領域、抓好重點行業、管好重點項目，依法征稅、高效征稅，確保收入應收盡收，及時入庫。

(三)厲行節約，提高績效，實現資金嚴格規范使用。

根據新《預算法》關于勤儉節約和績效評價的要求，嚴格控制政府性樓堂館所、財政供養人員以及“三公”經費等一般性支出。將產業引導類專項作為重點，推行財政資金競爭性分配，堅持“先有事、后有錢，先有項目、后有資金，先有辦法、后有撥付”的分配原則。按照《預算法》的要求，“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”(第五十七條)，做好績效評估。健全預算績效管理機制，編制預算績效目標，完善績效評價辦法，將評價結果作為調整支出結構、加強財政政策和科學安排預算的重要依據。

(四)全面深化全口徑預算改革，深入推動四部預算全面覆蓋，深入推動國庫集中收付制度全覆蓋。

根據新《預算法》要求，全面深化全口徑預算改革，深入推動四部預算全面覆蓋，健全四部預算統籌協調的全口徑預算管理體系，將政府性收支全部納入預算管理。并且，按新《預算法》規定，“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理”(第五十六條)。全面清理整頓財政專戶，不得新設財政專戶，同時對資金運行實行指標管理全覆蓋，提高年初預算到位率，確保不隨意調整預算。

(五)進一步提高預算編制的精準度、透明度。

將預算單位近三年的預算執行情況作為編制預算的重要參考，把既定事項和人員經費、公用經費等基本支出足額編入部門預算，不留資金缺口，切實將部門預算編實、編足，進一步提高預算編制的精準度。根據新《預算法》關于預算編制要求，全面深化全口徑預算改革，預算編制更加“精細化”，預算支出按功能分類細化到項，重點支出按經濟 分類細化到款；預算口徑更加“對應化”，分財政和單位兩個層次，對應設置賬戶，確保部門預決算口徑一致。要提高預算編制的透明度，預算內容要“公開化”，除涉密部門外，所有一級預算單位公開部門預決算，所有財政撥款安排的“三公”經費(含涉密部門)實行公開，專項資金目錄公開，重大民生政策性資金分配結果公開。

(六)加強財政預算監管。

一是要加強人大監督。新《預算法》第46條規定，報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化。本級一般公共預算支出，按其功能分類應當編列到項；按其經濟性質分類，基本支出應當編列到款。本級政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算支出按其功能分類應當編列到項。新《預算法》第79條對人大及人大常務委員會審查監督決算草案進行了明確規定，財政預算編制和決算草案要及時報同級人大審議和批準。二是要加強審計監督。通過審計，促進預算編制完整細化、促進預算執行規范高效。審計工作要服務于同級政府四大預算在財力與項目的統籌安排、量力而行原則，政府間財政轉移支付制度安排與政策實施情況。預算執行審計就是對預算執行情況以及最終形成的決算草案發表意見，因此，審計的目標就是要服務人大及常務委員會這種監督審查，強化預算約束、推進預算法治。三是要加強部門制衡，實行事中監督。加強人民銀行國庫部門對財政預算的執行監督，這樣能使監督進入到預算執行過程中，加強了事中監督。四是及時向社會公開預算信息，接受社會主體監督。通過各方面的監督，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度籠子。促進重大政策措施落實，推進法治，維護民生，懲治腐敗，防范風險，推動發展等方面的積極作用。

(國家金庫懷化市中心支庫，湖南 懷化 418000)