中國地方政府信息公開情況研究

摘 要：基于中國國情，以制定相關法令規范、建設數據門戶網站、數據群的建設、用戶的參與途徑為觀察維度，本文同時對中國四個城市的政府信息公開實踐進行了具體闡述和比較研究。調查表明，中國開放政府數據實踐存在六個方面的主要問題：缺乏明確的法律法規進行保障，數據量少質低、可機讀比例低，數據更新速度緩慢，數據使用權利受限，缺乏高質量的數據應用，公眾參與水平低。最后根據研究結果，對中國地方政府信息公開的發展提出了政策建議。

關鍵詞：地方政府；信息公開；數據開放

大數據正推動著國家的發展，數據資源作為越來越受關注的社會財富，其最大特點便是重復利用性和增值性。政府作為數據資源的最大擁有者，不僅應主動將這些數據釋放出來供大家分享，還應該建立并完善相關機制、法律法規體制，促進行政透明度建設，將政府數據蘊含著的巨大經濟和社會價值發揮出來推動整個社會發展。

通過媒體官方報道了解到上海市最早進行數據開放的城市之一，且發布的可機讀數據最多；建設政府網站初期公開數據最多的是武漢；更新比例最高的是無錫。考慮到從地方政府的角度著手，從省級政府、省會城市、地級市、地級市下轄區各選取一典型，最終，本次研究選取上海、武漢、無錫、佛山南海4個地方作為研究樣本，從數據開放相關法令規范、數據門戶網站的建設、數據群的建設、公民參與途徑等來考察樣本城市在信息公開方面的成績。

1 地方政府信息公開建設概況

1.1 政策與數據狀況

目前，國家頒布關于保障政府信息公開事業的法律法規主要包括《保密法》、《檔案法》、《政府信息公開條例》等。2015年9月，國務院出臺了《促進大數據發展行動綱要》，作出“全面推進大數據發展和應用，加快建設數據強國”的戰略部署。“實施國家大數據戰略，推進數據資源開放共享”已經被納入“十三五”規劃建議。在國家法律制度的推動下，不少地方政府積極推動政府信息公開工作的落實。

本研究以這四個政府信息公開網站為調查對象，經過觀察對比各網站設計具體有：在用戶體驗方面，四地均提供了數據搜索功能，也都提供了分類導航；在數據獲取便捷性方面，無錫市政府數據服務網的便捷性最強，四地僅無錫不用進行用戶注冊登錄便可直接下載數據，而其他三地中，僅佛山南海不需要實名注冊，且注冊成功首次登錄時會自動彈出生動有趣的教學界面，相比之下其他兩地用戶注冊程序相當繁雜，均需要提供身份證才能注冊成功。

在用戶參與機制方面，各地政府均很重視政民互動，均設置了交流互動欄目，包括數據評價和數據請求功能。數據評價方面，目前僅無錫尚未開放數據評價功能，而上海能在不注冊登錄的情況下便可直接對數據集進行評價，其余三個地方均要求先登錄之后才能提交評論。而在數據評價方式上，佛山南海采用文字評價方法，武漢采用星級評分，上海市則結合了這兩種方法。數據請求方面，除無錫市外用戶均能通過填寫用戶調查或建議對需求數據進行數據請求，但經研究測試，填寫數據請求后各地并未能第一時間做出回應，這將大大削減公眾參與互動的積極性。在交流互動方面，研究關注了新媒體運行方面，調查結果顯示，截至2016年，僅佛山南海在網站底部設置有“統籌局微信號”、“南海一點通微信號”的微信二維碼，方便公眾進行添加公眾號并交流互動。

單從數量上來看，目前中國地方政府的數據開放量較低，截至2016年4月30日，樣本所覆蓋的四個城市共計公開數據集1774個，公開數據最多的上海為735個，公開數據最少的無錫為132個，平均各地公開數據集444個。

1.2 用戶的參與途徑

研究發現，各地政府信息公開網站都很重視公民的參與，鼓勵用戶建言獻策和反饋數據應用狀況，在每個網站上都專門設立了問卷調查、需求調查和投訴反饋專欄，鼓勵用戶填寫問卷調查或咨詢建議，向網站提出數據請求；鼓勵用戶使用完數據后進行二次利用，提供增值產品；鼓勵政民互動，鼓勵公眾提出對促進政府開放數據的建議；鼓勵社會各界基于開放數據進行APP應用的開發、上傳和下載。基于新開放的動態性數據集，挖掘城市數據的價值，通過對數據的深度理解/增值開發和創新應用，來解決我們城市中的問題，服務于我們的城市。

2 中國地方政府信息公開實踐的主要問題

2.1 缺乏系統的制度規范進行保障

首先，當前規范地方政府信息公開的制度層次較低。當前地方政府信息公開方面，上海、武漢等城市政府已相繼制定相關制度規范，如武漢于2014年8月出臺《武漢市政府公開數據服務平臺規劃建設方案》，并直接推動了地方政府信息公開工作的開展，形成了一系列重要的成果，如2015年8月武漢市政府數據公開服務網正式上線。從全國范圍來看，當前尚無地方人大制定規范地方政府信息公開的制度文件。這就使推進政府信息公開大多成為地方政府的一種選擇性行政行為，從而嚴重制約數據開放的速度和質量。已有地方政府信息公開制度也不成熟。

2.2 數據量少質低、可機讀比例低

單從數量上來看，目前中國地方政府的數據開放量較低，截至目前，樣本所覆蓋的四個城市共計公開了1774個數據集，公開數據最多的上海僅達735個，平均各地公開數據集444個。與加拿大平均各省14331個數據集比起來，連零頭都不足，足可見我國政府開放數據的數量之少。此外，數據的技術開放性體現在開放數據所采用的數據格式上。目前四個地方政府尚未能實現其所發布的所有數據都提供可機讀格式，就研究樣本而言，目前各地公開的數據中約有77.9%符合開放數據可機讀的格式要求，這將大大增加數據利用者對開放數據進行增值利用、二次開發的難度。

2.3 數據更新速度緩慢

研究對各地方平臺的數據更新情況進行了統計，卻發現開放的多為靜態數據。結果發現，就數據發布時間而言，武漢市2016年至今為止，僅三月份發布了一條新數據，2015年總計發布9條新數據，且均集中在第一季度，后力明顯不足；無錫市的所有數據則并未標明發布日期，無法進行統計；佛山南海的數據發布主要集中在2014年7-8月、10月，更新時間主要集中于2015年1-2月、11-12月，更新率僅為28.9%。endprint

2.4 公眾參與水平低

在交流互動方面，各地數據開放平臺均提供了需求調查和投訴反饋功能，此外，武漢政府信息公開平臺提供了對單個數據集的評分功能，提供“非常滿意”、“滿意”、“一般”、“差”、“很差”供用戶進行選擇；“數說南海”對單個數據集設立了數據評論專區，用戶可以對單條數據集進行文字評價，建立了政民互動機制。

3 對我國政府信息公開發展的建議

3.1 完善數據開放相關法律法規

隨著政府信息公開發展速度的提升，更完善的法律法規體系應當盡快建立。法規應從各個層級政府入手，進一步加大政府信息公開的力度。與此同時，開放數據安全以及網站用戶個人隱私將面臨被泄露的風險。而查閱我國相關法律并未發現相關個人信息保護法，這無疑是我國現行法律法規制度不完善的標志。大數據環境下來自各界的數據交匯融合在一起，其中難免會包含一些個人隱私或是其他敏感信息，而我們很難辨別哪些是病毒，因此很容易造成個人隱私泄露的嚴重后果。我國應盡快建立完善的個人信息保護相關的法律法規，建立安全的政府信息公開大環境。

3.2 建立規范的政府數據管理體制

首先，需要建立數據主管部門，專門負責數據的管理、審查和發布工作。建議設立或指定開放政府數據工作主管部門，并賦予該部門足夠的職權以協調統籌其他業務部門的數據，同時還應明確業務部門和其他相關部門在開放數據工作中的分工與職責。其次，建立有效的數據管理體系。

3.3 建設高質量的政府信息公開網站

建設數據門戶網站是各地政府推動數據開放發展的重要環節。目前，很多城市雖然已經開始在各個政務網站上公開數據，但專業統一的政府信息公開網站并未建立，市民無法直觀的篩選數據，降低了數據開放所帶來的價值。

3.4 提高政府信息公開的易用度

數據既然已經被開放就要最大限度的發揮它的價值，提高政府開放數據的易用度，用戶可以更好更便捷的利用數據進行增值創新，并實現政府信息公開的價值。為此，建議正在建設中的數據開放項目或網站提升對開放數據質量的要求，強制要求網站開放數據必須以可機讀形式進行發布，并實現以CSV開放格式發布的比率逐年提升的目標，確保數據不以網站接口、圖片或PDF等格式發布。

4 結論

經過本次研究發現，上海、佛山南海政府信息公開水平最高，提供開放數據數量最多的是上海；開放數據質量最佳的是佛山南海；數據更新速度最快、按承諾更新比例最高且數據利用率最高都是上海。而武漢市由于2014年后新政策不出臺，新數據發布量明顯銳減，后力不足；無錫市目前開放數據的數量太少，且本身政府信息公開網站的建設有很多問題，所以加強政府信息公開迫在眉睫。

參考文獻

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作者簡介

朱云麗（1991-），女，漢族，江蘇宿遷，研究生在讀，蘇州大學，管理科學研究方向。endprint