中國鐵路“走出去”風險管控研究

陳春陽，宇德明

（1. 中南大學，長沙 410083；2. 中南大學土木工程學院，長沙 410075）

中國鐵路“走出去”風險管控研究

陳春陽1，宇德明2

（1. 中南大學，長沙 410083；2. 中南大學土木工程學院，長沙 410075）

以中國鐵路“走出去”面臨的風險為研究對象，采用文獻研究、調查研究和案例研究相結合的方法，建立了中國鐵路“走出去”風險分解結構。以境外建設－經營－轉讓（BOT）項目前期工作階段為例，識別中國鐵路“走出去”面臨的具體風險，確定關鍵風險，分析其防控對策，并對中國鐵路“走出去”風險管控的其他共性對策進行分析，以期為中國鐵路“走出去”風險管控提供借鑒。

中國鐵路“走出去”風險；風險分解結構；境外BOT項目前期工作階段；風險管控

一、前言

為了全面認識和有效應對包括鐵路工程在內的境外工程項目風險，學者們在風險識別、風險形成機理、風險評估和風險控制等方面進行了很多研究，取得了不少有價值的成果[1～3]，但對中國鐵路企業境外建設－經營－轉讓（BOT）項目前期工作階段風險管控的研究很少。本文建立了中國鐵路“走出去”風險分解結構，識別中國鐵路企業境外BOT項目前期工作階段的具體風險，確定關鍵風險，分析其防控對策，并對中國鐵路“走出去”風險管控的其他共性對策進行分析。

二、中國鐵路“走出去”風險分解結構

項目風險分類有很多不同的方法，其中按風險來源分類的方法最為常見，如Bu-Qammaz等 [4]將國際施工項目風險分為國家風險、國家間風險、項目團隊風險、施工風險和合同風險五大類，筆者認為項目團隊風險、施工風險和合同風險不宜并列，因為施工風險和合同風險主要由項目團隊造成，如施工安全事故一般由設計錯誤、施工失誤造成；工程承包合同風險分配不合理、合同規定模糊不清等合同風險應主要歸咎于業主，承包商也應承擔一定的責任，因為合同由業主主導制定并征得了承包商同意。Tserng等[5]將施工項目風險分為外部風險、現場風險、業主–承包商合同風險、業主風險、分包商風險、項目準備與規劃風險、項目實施風險、承發包與管理程序風險八大類，筆者認為這種分類標準不統一，業主風險、分包商風險是按導致風險的主體進行分類，而項目準備與規劃風險、項目實施風險是按項目的階段進行分類。劉俊穎等[6]將國際工程投標階段的風險分為項目環境風險、項目自身風險和項目干系人風險，筆者認為項目自身風險可以并入項目干系人風險，例如項目自身風險中的招標文件風險實質上是業主風險，因為招標文件由業主負責編制和提供，應對其中的錯誤和疏漏負責。由于鐵路“走出去”涉及設計咨詢、裝備、施工和運營等企業和項目，可以采取合資項目、獨資項目、BOT項目等不同模式。鐵路“走出去”比房建“走出去”面臨的風險更多、更復雜。綜合文獻調研結果，根據風險產生原因，遵循分類標準一致原則，同時考慮到國內習慣將鐵路工程業主與鐵路工程參建各方并列、國際上將業主聘任的咨詢人員視為業主方人員，因此本文將中國鐵路“走出去”面臨的風險分為三大類：環境風險、業主方風險和參與方風險。環境風險是由“走出去”鐵路項目業主方及參與方以外的環境因素給中國鐵路企業經營業績、企業聲譽等帶來的不確定性，包括政治和法律風險、經濟和商務風險、社會和自然風險。業主方風險是由項目業主及其聘任的咨詢方給中國鐵路企業經營業績、企業聲譽等帶來的不確定性，如不按時支付工程款，不按時頒發工程接受證書。參與方風險是由鐵路“走出去”項目參與方給中國鐵路企業經營業績、企業聲譽等帶來的不確定性，包括鐵路企業/合資伙伴/聯盟伙伴風險、其他項目參與方（分包商/供應商、貸款方、擔保方、保險方、代理方等）風險和雙方/多方風險。每個風險子類包括很多具體風險，如政治和法律風險包括內戰、叛亂、恐怖襲擊等風險，鐵路企業/合資伙伴/聯盟伙伴風險包括投標報價失誤等風險，雙方/多方風險包括合同/協議缺陷等風險。中國鐵路“走出去”風險分解結構，如圖1所示。圖中最上層是鐵路“走出去”風險，第二層是風險主類，第三層是風險子類，第四層是具體風險，其數量、名稱與具體項目有關。

三、境外BOT項目前期工作階段風險管控分析

（一）境外BOT項目前期工作階段面臨的風險

遵循科學性、全面性、獨立性、服務風險控制、可測性、共性與個性相統一原則，課題組對境外BOT項目前期工作階段面臨的風險進行了識別。具體過程如下：2014年10月—2016年1月，在文獻研究的基礎上，初步建立了包含145個風險在內的中國鐵路“走出去”風險清單；2016年2月—3月，邀請中國中鐵股份有限公司、中國鐵建股份有限公司、中國鐵路設計集團有限公司和中國水電建設集團的45位專家參與問卷調查（其中36位專家返回了有效問卷），確定了BOT模式下中國鐵路“走出去”面臨的54個風險；2016年4月，對中國鐵路國際有限公司正在從事境外BOT高鐵項目管理工作的專家進行了訪談，最終確定了境外BOT項目前期工作階段面臨的67個具體風險，詳細過程參見文獻[7]。

1.環境風險（36個）

（1）政治和法律風險（13個）

東道國及相鄰國家、地區政局穩定性，東道國受到國際制裁，東道國政府履約能力與意愿，東道國政府沒收、征用、國有化項目資產，東道國政府對項目建設和運營的干預，東道國政府與中國政府關系，東道國法律健全性，東道國法律救濟可行性，東道國法律穩定性，東道國法律體系復雜性，東道國勞工法、環保法、技術標準的要求，東道國政府和中國政府對參與項目的中國企業重復征稅，中國法律和東道國法律差異。

圖1 中國鐵路“走出去”風險分解結構

（2）經濟和商務風險（11個）

東道國金融穩定性，東道國經濟健康性，相關匯率穩定性，貸款利率穩定性，工程材料、設備、勞動力價格穩定性，合格工程材料、設備、勞動力可得性，東道國政府的外匯管制政策，合格分包商可得性，東道國政府清廉程度和辦事效率，項目周圍基礎設施配套性，中國企業與競爭對手競標激烈程度。

（3）社會和自然風險（12個）

東道國社會治安狀況，東道國工會的罷工政策，東道國公眾和媒體的對華態度，當地生活資源充裕程度，當地醫療條件，外來員工與當地人的語言差異，外來員工與當地人的宗教差異，外來員工與當地人的生活習俗差異，東道國發生地震、海嘯等自然災害，施工現場氣候和天氣條件，施工現場地下條件（工程地質條件、水文條件、有毒物質、化石、文物等），當地爆發流行病。

2.業主方風險（4個）

業主對項目要求明確性，提供資料的完整性、準確性，業主BOT協議履約情況，BOT協議中的苛刻條款或免責條款。

3.參與方風險（27個）

（1）鐵路企業/合資伙伴/聯盟伙伴風險（20個）

中方企業聯合體參與項目可行性研究情況，技術能力，管理能力，風險管理體系建立與運行狀況，以BOT模式承攬鐵路項目的經驗，以BOT模式承攬東道國鐵路項目的經驗，融資能力，融資成本，對項目要求理解全面性、深刻性、正確性，現場踏勘深度，成本估算準確性，項目總體解決方案競爭力，運量預測準確性，沿線土地開發收入預測準確性，承接項目的迫切性，東道國企業聯合體能力和經驗，聯營體合作模式，聯營體伙伴之間責、權、利分配合理性，聯營體伙伴之間相互信任程度和合作情況，聯營體協議質量。

（2）其他項目參與方風險（4個）

銀行貸款條件、貸款利率，擔保方擔保條件、擔保傭金，保險公司承保條件、費率，代理方能力與信譽。

（3）雙方/多方風險（3個）

中方企業聯合體和東道國企業聯合體、業主及東道國政府之間溝通順暢性和有效性，和貸款銀行、擔保方、保險方等其他項目參與方之間溝通順暢性和有效性，BOT協議質量。

（二）關鍵風險識別和防控對策分析

1. 關鍵風險識別

2016年2月—4月，就境外BOT鐵路項目前期工作階段各風險的重要性、可能性和影響，課題組邀請中國中鐵股份有限公司、中國鐵建股份有限公司、中國鐵路設計集團有限公司和中國鐵路國際有限公司的12位專家進行了問卷調查，根據問卷調查結果，利用課題組建立的國際鐵路項目風險評估模型，計算各風險對項目總風險貢獻度（計算過程參見文獻[7]）。綜合考慮脆弱性、初動速度和對評估結果的信心等因素，將“東道國政府沒收、征用、國有化項目資產”“東道國政府履約能力與意愿”“業主BOT協議履約情況”整合為“東道國政府信用風險”，將“運量預測準確性”和“成本估算準確性”整合為“中方企業聯合體成本和運量預測風險”，得到境外BOT項目前期工作階段的6個關鍵風險：中方企業聯合體和東道國企業聯合體、業主及東道國政府之間的溝通風險；東道國政府信用風險；東道國企業聯合體能力和經驗風險；東道國及相鄰國家、地區政局穩定風險；BOT協議質量風險；中方企業聯合體成本和運量預測風險。

2. 關鍵風險防控對策

（1）“中方企業聯合體和東道國企業聯合體、業主及東道國政府溝通風險”防控

建立協商匯報機制，爭取政府支持。中方企業聯合體和東道國企業聯合體、業主及東道國政府之間隨時保持有效溝通是中標境外BOT項目及中標后有序推進項目的必要條件。中方企業聯合體應本著“共商、共建、共享”原則，采取互訪、定期或不定期召開聯席會議等方式，及時與東道國企業聯合體進行溝通，主動向我國國家發展和改革委員會、東道國相關政府部門、業主匯報工作進展，使他們高度認可中方企業聯合體提出的整體解決方案的可行性、合理性和先進性，爭取他們對項目大力支持，達成合作共識，確保中標和項目的有序推進。

（2）“東道國政府信用風險”防控

國際BOT項目特許經營權被東道國政府單方面取消、項目資產被征收、東道國政府不履行BOT協議中的相關義務等事件時有發生。如2006年6月秘魯新任總統加西亞上臺后，單方面終止了稅收優惠政策，要求享受該政策的外資石油公司補繳減免的稅款，同時將稅率由原來的41%提高到68%；還要求外國石油公司增加在石油勘探領域的投資，取消與三家最大外國石油公司（包括Belco石油公司）簽訂的產品分成合同，要求就合同內容進行為期90天的重新談判。Belco石油公司拒絕了秘魯新政府的要求，隨后該公司在秘魯的全部資產被征收，由秘魯國家石油公司接管。Belco石油公司曾投保了美國國際集團（AIG）的政治風險保險，在資產被征收后，該公司從AIG獲得了2.3億美元的保險賠款。大多數國家實行多黨制，執政黨輪替是常見現象。境外BOT項目建設期較長，特許經營期更長達30～50年，在這么長時間內執政黨更替是大概率事件，應加強此類事件的風險防控。

中方企業聯合體應爭取東道國政府提供主權擔保，并采取“持股不控股”對策（項目公司股權結構中，中方企業聯合體持股比例盡可能小些，不要超過50%），這有助于降低東道國政府信用風險。

中方企業聯合體宜在綜合比選的基礎上，選擇合適保險人（如中國出口信用保險公司），投保國際投資政治風險保險（保險范圍包括國有化征收險、禁止匯兌險、戰亂險、營業中斷險四種基本類型），以投保方式實現政治風險轉移。

（3）“東道國企業聯合體能力和經驗風險”防控

中方企業聯合體和東道國企業聯合體應合理分工、明確責權利。東道國企業聯合體一般缺乏高鐵建設與運營的能力和經驗，對中國高鐵標準不熟悉，但對東道國政治法律、經濟商務和社會自然環境熟悉。因此，雙方各有優勢和劣勢，應通過合理分工、明確雙方責權利，真正做到優勢互補。

中方企業聯合體應加強對東道國企業聯合體人員的培訓。為保證境外BOT項目順利實施，適應新技術和新標準要求，根據項目推進速度和項目需求，中方應依托國內相關單位，采取理論學習與現場實踐結合、學歷教育與非學歷教育結合的培訓方式，分期分批對東道國企業聯合體管理、技術和操作人員展開車務、機務、工務、電務、車輛、供電、信息等專業的培訓、實習，經過跟班實習和實操訓練，使其初步具備實際操作能力，能夠獨立從事相關專業工作。

（4）“東道國及相鄰國家、地區政局穩定風險”防控

有的東道國國內政局易受種族沖突和恐怖襲擊困擾，如2002年在印度尼西亞巴厘島發生的恐怖襲擊，導致202人喪生。東道國境內的分離主義和恐怖主義可能威脅到境外BOT項目建設人員的人身財產安全和鐵路開通后的運營安全。中方企業聯合體和BOT項目公司宜通過購買海外投資保險、強化鐵路安保措施，防控東道國及相鄰國家、地區政局穩定風險。

（5）“BOT協議質量風險”防控

BOT協議質量對項目成敗具有重大影響。如果BOT協議存在內容不完整、條款含義不清楚、各部分內容相互矛盾、風險分配顯失公平等重大缺陷，在項目實施中將遇到巨大困難，容易引起合同爭議和仲裁，甚至導致項目失敗。如1992年，贊比亞政府在國內經濟不景氣的背景下，決定大力發展私營部門，通過特許經營方式，將贊比亞鐵路有限公司運營的部分線路私有化。贊比亞鐵路在特許經營一段時間后，因初始合同權責界定不清，協議雙方出現解讀分歧，持續的爭議惡化了公私雙方合作關系，致使項目難以達到預期的效果。2012年9月，贊比亞政府在協議未到期的情況下收回了特許經營權，宣告本次特許經營失敗。

業主和BOT項目公司應重視收集和參考重大國際鐵路和軌道交通BOT協議和國際權威的BOT示范文本，制定公平、嚴謹、完備的BOT協議。同時，聘請法律顧問事前審核BOT協議，及時發現和糾正缺陷，采取其他補救措施等。

（6）“中方企業聯合體成本和運量預測風險”防控

國際工程項目和國內同類型、同樣質量要求的工程項目，工程造價構成、各部分成本比例和綜合單價之間有很大差異。不能簡單套用國內工程估算國際工程成本，國際工程一般比國內工程風險大。沙特阿拉伯麥加輕軌鐵路項目中，中國承包企業出現巨額虧損；波蘭A2高速公路項目中，中國企業被迫提前中止合同，履約擔保被業主沒收，并被業主司法起訴。出現這樣的結局，原因固然是多方面的，但都與中國企業嚴重低估工程成本有直接關系。

準確預測鐵路運量十分困難。國外學者實證研究表明，72%的鐵路項目對客運量的預測比實際客運量高出67%以上。導致客運量預測錯誤的原因包括預測模型、方法有缺陷，預測使用的輸入數據不準確，設計變更，鐵路未按時投入運營，以及預測人員故意高估客運量等。

中方企業聯合體應高度重視現場考察，多渠道收集影響境外BOT項目成本和運量的資料，采用多種方法、模型進行成本和運量預測，確保預測方法、模型中所用數據的質量；堅持謹慎原則，保守估計工程成本和運量。爭取在BOT協議中規定：在項目特許經營期內，在距其車站和軌道一定距離（如25～50 km）內，東道國政府不得規劃和建設與本鐵路競爭客流的鐵路、公路等新的運輸通道；在距本鐵路車站及周邊一定距離（如500～1 000 m）內，項目公司享有免費或以優惠價格進行土地開發經營的權利。

四、中國鐵路“走出去”風險管控的其他共性對策

（一） 開發和推廣行業共享的鐵路“走出去”風險庫、風險管理信息系統和決策支持系統

國家鐵路局和中國鐵路總公司組織鐵路“走出去”相關企業、科研機構和高等院校，充分開展產學研合作，開發和推廣行業共享的中國鐵路“走出去”風險庫、風險管理信息系統和決策支持系統，為中國鐵路“走出去”項目可行性研究和投標報價、項目簽約談判、索賠和爭議解決等提供決策支持，降低重大決策失誤所造成的風險。

（二）系統開展中國鐵路“走出去”國家風險研究

國家風險是影響中國鐵路“走出去”成敗的關鍵之一。雖然國家風險都包括政治和法律風險、經濟和商務風險、社會和自然風險等部分，但在不同國家的國家風險中，各種風險的重要性不同，風險發生概率和影響程度也不同。今后應結合中國鐵路“走出去”總體布局，對鐵路“走出去”重點東道國，逐一開展深入的國別風險研究，為在相關國家承攬鐵路項目的中國鐵路企業風險管控提供針對性和操作性更強的對策建議。

（三）重視中國鐵路“走出去”風險規劃

風險規劃指決定進行風險管控活動的過程，包括以下9個方面：①明確風險管控相關組織機構及其職責；②確定風險管控方法、工具以及資源；③明確風險管控中人員職責和角色定位；④界定項目生命周期中風險管控運行階段，以及風險管控過程評價、控制和變更的周期、頻率；⑤對風險的評估及量化；⑥明確風險應對策略、相關責任者及實施時間；⑦規定風險管控應匯報的內容、范圍、渠道以及方式；⑧明確風險管控跟蹤方式；⑨確立項目風險管控后評估報告的內容、范圍。

（四）認真履行企業社會責任

“走出去”的中國鐵路企業應在當地認真履行企業社會責任，包括以下6個方面：①樹立誠信為本的經營理念，并將該理念貫穿于日常經營活動中；②重視環境保護，遇到環保危機時積極應對，發揮國際上非政府環保組織的積極作用；③遵守東道國勞動法律法規，尊重和保護當地員工權益，實施人才本地化戰略；④對當地員工進行人性化管理，實現“和諧共贏”，并對工會施加影響；⑤同當地競爭者或者供應商建立利益共同體，降低中國鐵路企業在當地經營的成本和風險；⑥同當地社區居民分享發展成果，使投資項目得到當地居民的支持[8]。

此外，中國企業承攬境外鐵路項目時，應加強國內企業間的協作和自律，避免惡性競爭；同時應避免過分依賴某方勢力而卷入非商業事件。

五、結語

本文建立了中國鐵路“走出去”風險分解結構，形成了境外鐵路BOT項目前期工作階段的風險清單并確定了關鍵風險。本文所提出的中國鐵路“走出去”關鍵風險防控對策和中國鐵路“走出去”風險管控的其他共性對策，對提高中國鐵路“走出去”風險管控能力有較大的借鑒作用。

[1] Zhao X B, Hwang B G, Yu G S Y. Identifying the critical risks in underground rail international construction joint ventures: Case study of Singapore [J]. International Journal of Project Management, 2013, 31(4): 554–566.

[2] 謝海燕. “一帶一路”戰略下中國高鐵走出去的現狀、風險及對策 [J]. 全國商情, 2015, 16(20): 35–38.Xie H Y. China high-speed railway go global actual states, risks and measures under the belt and road initiative [J]. China Business, 2015, 16(20): 35–38.

[3] Fang C, Marle F, Zio E, et al. Network theory-based analysis of risk interactions in large engineering projects [J]. Reliability Engineering and System Safety, 2012, 106(2): 1–10.

[4] Bu-Qammaz A S, Dikmen I, Birgonu M T. Risk assessment of international construction projects using the analytic network process [J]. Canadian Journal of Civil Engineering, 2009, 36(7):1170–1181.

[5] Tserng H P, Yin S Y L, Dzeng R J, et al. A study of ontology-based risk management framework of construction projects through project life cycle [J]. Automation in Construction, 2009, 18(7):994–1008.

[6] 劉俊穎, 李志永. 國際工程風險管理 [M]. 北京: 中國建筑工業出版社, 2013.Liu J Y, Li Z Y. International construction project risk management[M]. Beijing: China Architecture amp; Building Press, 2013.

[7] 陳春陽, 宇德明. 中國鐵路“走出去”風險管理研究 [R]. 長沙:中南大學, 2017.Chen C Y, Yu D M. Research on China’s railway “go global” risk management [R]. Changsha: Central South University, 2017.

[8] 中華人民共和國商務部對外投資和經濟合作司, 商務部國際貿易經濟合作研究院. “走出去”典型案例(經驗摘編) [Z]. 中華人民共和國商務部對外投資和經濟合作司, 商務部國際貿易經濟合作研究院, 2014.Department of Outward Investment and Economic Cooperation,Chinese Academy of International Trade and Economic Cooperation, Ministry of Commerce of the PRC. Typical “go global” cases(experience excerpts) [Z]. Department of Outward Investment and Economic Cooperation, Chinese Academy of International Trade and Economic Cooperation, Ministry of Commerce of the PRC,2014.

Risk Management and Controlling Measures Utilized During Implementation of China Railway’s“Go Global” Strategy

Chen Chunyang1, Yu Deming2
(1. Central South University, Changsha 410083, China; 2. School of Civil Engineering, Central South University,Changsha 410075, China)

Taking China Railway’s “Go Global” risks as the research objectives, and adopting a combination of literature research,investigation, and case study methods, this paper establishes China Railway’s “Go Global” risk breakdown structure. Utilizing the front-end stage of overseas build-operate-transfer (BOT) project as an example, this paper identi fi es the speci fi c critical risks of China Railway’s “Go Global” strategy, and analyses its preventive measures, as well as other common risk management and controlling measures. It is expected that the research results will provide reference for China Railway’s “Go Global” risk management and controlling.

China Railway’s “Go Global” strategy risk; risk breakdown structure; front-end stage of overseas BOT project; risk management and controlling measures

F74；TU71

A

2017-09-18；

2017-09-26

宇德明，中南大學土木工程學院，教授，研究方向為工程項目風險管理；E-mail: deming.yu@163.com

中國工程院咨詢項目“中國鐵路‘走出去’發展戰略研究”(2015-ZD-11)

本刊網址：www.enginsci.cn

DOI 10.15302/J-SSCAE-2017.05.011