三級聯動“多規合一”路徑探析

靳文憑 華亮春 陳春花

（湖南省測繪科技研究所 湖南長沙 410007）

三級聯動“多規合一”路徑探析

靳文憑 華亮春 陳春花

（湖南省測繪科技研究所 湖南長沙 410007）

我國目前規劃體系問題的負面影響日益凸顯，推進“多規合一”具有重大意義。本文通過分析“多規合一”試點經驗，針對目前“多規合一”存在問題，提出國家、省、縣三級聯動“多規合一”的技術框架，并提出相應的推進建議，為“多規合一”改革提供新思路。

三級聯動；多規合一；路徑

引言

我國目前規劃體系呈現以經濟社會發展規劃、國土資源規劃、城鄉規劃為主體，其他規劃作為補充的格局[1]。條帶化的政府管理體制，使各規劃在不同部門管理下自成體系，部門之間協調配合欠佳，難免造成規劃內容交叉重疊，不能有效發揮規劃的空間統籌和生態保護等作用。針對當前各類規劃存在的不協調、不作為等問題，2014年中央新型城鎮化工作會議上指出，“積極推進市、縣規劃體制改革，探索能夠實現多規合一的方式方法”。幾年來，發改、國土、城規等部門都在開展自己主導的“多規合一”工作，這些試點既有縣級層面的、地市級層面的，也有省級層面的，但目前“多規合一”具體實現途徑仍未達成共識，存在諸多爭議[2]。因此研究國家、省、縣三級聯動的“多規合一”技術路徑，探索開創“多規合一”新局面。

1 “多規合一”探索及存在的問題

目前我國規劃體系不健全，規劃種類、數量繁多，定位不清[3]，同一塊土地在不同的規劃中“身份”不同，多規“打架”現象在各地普遍存在。為探索解決這一矛盾，各地積極開展實踐，“多規合一”先后經歷“兩規”、“三規”、“四規”、“五規”到“多規”之間協調的發展歷程，在解決“多規”矛盾方面積累了一定經驗[4-7]，但也呈現出“多規”表面形式“合一”、實際難以落實的問題，使“多規合一”成果落入“圖上畫畫，墻上掛掛”的俗套[8]。

一方面，多數試點主要側重于找出不同規劃指標差異，協調不同規劃空間圖斑布局的矛盾、探索建立“多規合一”規劃的編制技術等方面，規劃編制完成后的執行、監管等問題還未引起足夠重視。僅僅關注“多規”表達形式上的統一，而忽視對規劃思想的統一、規劃決策的分工與協作，是“多規合一”初級階段的工作。另一方面，事權不統一導致的規劃難以實施的問題，引出空間規劃的審批權限劃歸地方人民政府的思路，但這脫離了我國的基本國情。一旦空間規劃完全由地方決定，放棄自上而下的層層控制和協調，各地受眼前利益驅使，極有可能盲目對國土空間和資源進行攤大餅式開發、粗放利用，有損國家和地方的長遠利益，糧食安全和資源環境的可持續利用失去保障。

2 三級聯動“多規合一”技術框架

2.1 規劃思路和體系

國務院2017年1月印發《全國國土規劃綱要（2016-2030年）》，是國土開發與保護的戰略性、綜合性、基礎性規劃。在摸清目前“多規合一”有益經驗及存在問題的基礎上，按照“多規合一”的目標，新的規劃體系以國土空間規劃為統領，國家、省、縣三級聯動編制，形成自上而下、上下結合、逐級管控的規劃編制思路。

規劃編制以測繪地理信息部門最新的土地利用成果為基礎，準確掌握國土空間開發利用的現狀，以評估其潛力，之后在國土空間規劃統領下，自上而下逐級控制建設用地規模、耕地保有量、基本農田保護面積等約束性指標，對國土空間開發與保護的供給和需求進行綜合平衡，實現國家資源總體管控與地方發展利益的共贏。

縣級政府應在國家、省級國土規劃基礎上，積極組織編制各自的國土規劃，以管控國土空間開發、保護、整治的各類活動，引領和協調相關國土空間專項規劃和詳細規劃，建立分工明確、相互銜接、各有側重地“國土空間規劃+專項規劃+詳細規劃”的空間規劃體系。縣級層面將需要管制的國土空間用途細化落實到每塊土地，作為國土空間用途管制和審批的直接依據[9]。

2.2 統一規劃標準

在技術層面需統一規劃標準體系，為“多規”在同一個平臺上工作奠定基礎。

（1）統一數據現狀基底。測繪地理信息部門的地理國情普查成果現實性好、準確性高，可作為“多規合一”編制的現狀基底。“多規合一”需要的數據源包括各規劃基礎底圖數據、成果數據、各類地理信息數據以及行業資料等，數據格式各種各樣。地理信息數據的主要坐標系有西安80坐標系、北京54坐標系、國家2000坐標系和地方獨立坐標系[10]，通過數據轉換將“多規”數據格式統一轉換為國家2000坐標系下的ArcGIS格式數據。“多規”分類體系不一致，例如城市總體規劃把城鄉用地分為2大類、9中類、14小類。土地利用總體規劃將地類分為3大類、10中類、29小類。地理國情監測成果分為12個一級類，54個二級類，112個三級類。建立城鄉用地分類、土地利用規劃地類、國情監測分類對應轉換關系（圖1），使土地利用規劃、城鄉規劃和現狀在用地分類上得到統一。

圖1 土地利用規劃、城市規劃與地類國情普查地類對應

（2）統一規劃期限和控制規模。國民經濟和社會發展規劃、城鄉總體規劃、土地利用規劃的規劃期限一般為5年、20年和15年，近期規劃均為5年。“多規合一”的規劃期限統一為15年，每5年評估修訂一次，使規劃適應當前經濟社會發展狀況，充分發揮規劃的宏觀調控能力。人口統計數據和預測方法的不同，使土地利用規劃和城鄉規劃的建設用地規模產生較大差異。土地利用規劃統計戶籍農業人口、戶籍非農業戶人口，城鄉規劃除統計建成區內戶籍農業人口、戶籍非農業戶人口外，還包括暫住人口（居住一年以上）。因此，土地利用規劃用于預測建設用地需求的人口基數小于城鄉規劃[11]。在統一人口基數、人口預測方法以及建設用地需求計算方法的基礎上，形成自上而下、上下協調、土地利用規劃和城鄉規劃等相一致的建設用地規模。

（3）統一規劃管理。成立一個多部門參與、多專業合作的團隊，負責編制、管理、更新規劃，搭建、運營、維護規劃協調大平臺，團隊成員來源于各部門但又不脫離各部門。地方人民政府負責通過定期評價監督規劃執行情況，依法處罰違反規劃的行為，使規劃落到實處。

2.3 建立“多規合一”規劃協調大平臺

“多規合一”規劃協調大平臺的目標在于統一標準框架、整合數據資源、部門間信息共建共享共用及聯動更新、輔助各類規劃的編制與管理、強化公眾參與與監督，從而消除各規劃間存在的沖突和矛盾，為發改、規劃、國土、環保等部門的規劃落地、項目審批和管理提供信息溝通和業務協同技術支撐。規劃協調大平臺采用國家、省、縣三級聯動的“1+X”總體架構，即1個中心平臺+發改、規劃、國土、環保、交通、林業等部門的子平臺。

（1）基礎數據管理及更新。為了有效落實“多規合一”，首先需充分利用測繪地理信息數據作為基礎，從技術層面解決“合一”的問題，成功將各規劃數據統一在中心平臺上，可分為基礎數據層、規模控制層、規劃成果層[10]。發改、規劃、國土、環保、交通、林業等部門通過各子系統動態更新中心平臺數據。

（2）數據展示共享共用。中心平臺具有數據導入、空間分析、統計分析、選址等輔助規劃編制和調整工具，并對接發改、規劃、國土、環保、交通、林業等部門的子平臺進行聯動審批，實現“多規合一”成果數據、相關規劃資料和審批數據的充分共享共用，協調解決矛盾，使各個規劃協調統一。

（3）公眾參與和監督。中心平臺公眾參與模塊向公眾介紹平臺的運作方式，讓公眾了解各部門的管理及審批流程等，在規劃編制過程中依靠平臺征求各方面意見，公布規劃草案，充分聽取當地居民意見。規劃經評議委員會論證通過后，規劃成果將通過平臺、網絡和其他本地媒體向公眾公布，鼓勵公眾通過平臺對規劃編制提出建議，對規劃實施效果進行監督，對違反規劃的開發建設行為在平臺上進行舉報。

3 推進三級聯動“多規合一”的意見與建議

“多規合一”是一項非常復雜的系統工程，需要國家、省、縣借助三級聯動“多規合一”規劃協調大平臺共同推進。

在國家層面上，做好頂層規范。建議國家聯合多部委在試點經驗基礎上出臺“多規合一”技術導則規范，勇于打破現有的規劃體系及規劃功能定位，制定多規統一的規劃期限、基礎數據標準、用地分類標準、空間規模控制標準，以滿足各類規劃間的銜接要求。

在省級層面上，重點推進試點工作。依據國家統一的技術規范，出臺相應的具體實施辦法，并組織開展規劃編制或修編技術培訓，將國家控制的各目標、指標、布局落實到具體時間段和空間區位上。

在縣級層面上，重點在規劃落實。聯合各部門，將國家、省級統一布局的目標、指標落實到縣域空間的具體地塊上，全面協調縣域內各規劃立項、編制、評審、發布、實施及評估等系列工作，確保縣域規劃編制實施的有序、有效開展。

[1]王向東，劉衛東.中國空間規劃體系：現狀、問題與重構[J].經濟地理，2012，32（5）：7-15.

[2]蘇涵，陳皓.“多規合一”的本質及其編制要點探析[J].規劃師.2015，31(2)：57-62.

[3]顧朝林.論中國多規分立及其演化與融合問題[J].地理研究，2015 年，34（4）：601-613.

[4]汪子茗.由“三規合一”走向“三規疊合”的路徑與策略[J].規劃師，2015，31（2）：22-26.

[5]李瓊.上海、重慶、廣州等地“多規合一”的實踐綜述[N].國地資訊.2014-12-19.

[6]呂冬敏.浙江“兩規”銜接的創新、不足與改進對策[J].城市規劃，2015，39（1）：48-52.

[7]胡耀文，尹強.海南省空間規劃的探索與實踐：以《海南省總體規劃(2015—2030)》為例[J].城市規劃學刊，2016，38（3）：55-62.

[8]祁帆，孫雪東，賈克敬.市縣“多規合一”推進中的誤區[J].中國土地,2017(2)：24-26.

[9]朱江，鄧木林，潘安.“多規合一”：探索城市空間規劃的秩序和調控合力 [J].城市規劃，2015，39（1）：41-47，97.

[10]羅以燦.基于“三層四線”的“多規合一”管理平臺建設[J].西部大開發，2015，(4)：85-89.

[11]吳志強，李德華.城市規劃原理[M].中國建筑工業出版社：北京，2010年.