美國濕地補償銀行制度研究綜述

李京梅，王騰林

(中國海洋大學經濟學院 青島 266100)

美國濕地補償銀行制度研究綜述

李京梅，王騰林

(中國海洋大學經濟學院 青島 266100)

濕地補償銀行制度是20世紀90年代美國借助市場交易手段進行濕地生態保護，實現濕地“零凈損失”管理目標的成功應用。文章在系統梳理美國濕地補償銀行制度產生背景、發展歷程、管理框架及基本補償交易流程的基礎上，重點闡釋國外學者對濕地補償銀行交易制度中的“濕地信用”、交易補償率及存在問題的研究進展，旨在為我國建立濕地生態損害補償的市場化運作研究提供借鑒。

濕地零凈損失；濕地補償銀行制度；濕地信用；補償率

濕地作為地球生態系統的重要組成部分，在應對氣候變化、保持生物多樣性、維持生態平衡等方面具有不可替代的作用。20世紀70年代之前，美國進行了大量的濕地圍墾及排水等活動，導致濕地大范圍遭到破壞，生態功能嚴重退化或喪失[1]。70年代以后，由于濕地面積銳減和生態功能遭受破壞，以及公眾的環境保護意識提高，美國政府開始制定濕地保護政策，1988年布什總統提出濕地“零凈損失”目標，即轉換為其他用途的濕地必須得以補償以維持甚至增加濕地總量規模。這一市場化管理制度是美國自然資源管理的一次極大創新，它在主張誰破壞、誰補償的資源管理原則的同時，又賦予濕地開發方一定的自由選擇權，通過濕地開發方與相關機構之間的相互作用、影響來達到控制濕地總量不減少的目的，使得生態系統服務的“新自由主義”與美國新的環境保護政策相呼應[2]。美國在濕地等資源保護的市場化配置方面為我國海洋生態環境保護和濕地資源的可持續利用提供了有價值的經驗。

1 美國濕地補償銀行制度的產生和發展

20世紀70年代前，美國政府鼓勵開發濕地以推動經濟發展，然而在濕地大量開發的過程中，越來越多的人意識到濕地具有調節水分循環、維持濕地特有植物，特別是維持生物多樣性等生態功能，并認識到濕地是具有巨大經濟、文化、科研及休閑旅游價值的資源，其損失將不可彌補[3-6]。在此基礎上，美聯邦及各州政府開始逐步實施控制濕地減少政策措施以替代原來的濕地開發鼓勵政策[7]。

1972年，美國頒布《清潔水法》(Clean Water Act)，其中第404條款規定，“濕地開發被許可人需提供等價的替代濕地來補償受損濕地，從而實現全國濕地功能和總量的平衡”。1988年濕地“零凈損失”管理目標提出之后，美國陸軍工程團頒布了一系列具體指導濕地補償實際運作的規則(表1)。1990年，陸軍工程兵團與環境保護署共同制定的《濕地補償協議備忘錄》(Memorandum of Agreement)首次認可了濕地補償交易的合法性，并指出申請濕地補償銀行的建設者或投資者必須與陸軍工程兵團簽訂協議文書，并且嚴格遵守該協議文書的內容，該協議具有法律約束力。

表1 美國濕地保護的相關政策法規

隨著濕地開發被許可人自行修復濕地補償弊端的暴露及修復技術和法律的逐步完善，1991年美國首個商業濕地補償銀行名為Millhaven banking出現在佐治亞州，并同時在佛羅里達州和伊利諾伊州傳播開來[2]。該補償銀行允許有補償責任的濕地開發被許可人從濕地補償銀行購買“濕地信用”而無須自己去再建濕地。1994年佛羅里達州的Pembroke Pines銀行進行了第一次“濕地信用”交易。由于被修復濕地可作為資本在濕地補償銀行中出售獲益，激勵了大量的私人投資實施濕地修復，連續多年實現了聯邦政府的濕地“零凈損失”目標。

2008年，陸軍工程兵團聯合環保署等在總結美國各地濕地補償實踐經驗的基礎上共同頒布了水域資源損害補償最終規則，全面確立3種濕地補償的主要方式，對濕地補償市場化運作做了詳盡規定：①自行補償，即具有開發行為的被許可人自行恢復受損濕地、新建濕地、強化現有濕地的某些功能或特別保存現有濕地；②濕地替代費補償，指獲得許可的濕地開發者有責任因其對濕地的損害行為向政府有關部門、第三方機構或非盈利自然能資源管理機構交付一筆濕地補償費用，由其替代被許可人實施補償濕地的法律責任；③第三方補償，即濕地補償銀行補償，指專業進行濕地修復的實體通過在一定地域上修復受損濕地、新建濕地、強化現有濕地的特殊功能或者特別保存某些濕地的方式建立濕地補償銀行，而有濕地補償責任的濕地開發被許可人通過向其購買“濕地信用”，從而把補償責任轉移給濕地補償銀行建設者[8]。其中，第三方補償，即濕地補償銀行是建立補償交易市場，讓市場機制配置資源，實現濕地資源總量不減少的目標，是聯邦政府最為推薦的市場化管理機制。至此，從濕地補償銀行購買“濕地信用”的濕地保護機制在美國已比較成熟。

自1991年美國誕生第一家商業濕地補償銀行以來[2]，全美濕地補償銀行數量不斷增加，截至2016年，全美濕地補償銀行已近3 000家[10]，目前各州都有濕地保護交易行為，濕地得到有效保護[9]。

2 濕地補償銀行制度的內涵

2.1 濕地補償銀行的相關概念

濕地補償銀行是指政府、個人、政府與私人的聯合或非盈利性組織等實體在得到許可的情況下，事先在一定地域上對新建或者修復濕地、特別保護現有濕地或強化濕地的某些特殊功能，并儲備這些新建、修復、保育或強化的濕地，再通過信貸方式將儲備濕地以合理的市場價格出售給那些不可避免將會造成濕地損失的濕地開發者，并從中獲取利益[2]，因與金融行業中的銀行運作方式相似而得名。

濕地補償銀行是由第三方代為補償的機制，其主要交易主體包括借款方、貸款方和監管機構。借款方，是指由于項目開發活動占用濕地生態系統，直接或者間接造成對濕地生態系統造成損害，需要從濕地補償銀行購買“濕地信用”以替代受損濕地生態功能的濕地開發被許可人。貸款方是指擁有“濕地信用”的濕地補償銀行，也即濕地補償銀行的投資方或者建設者。按照2008年美國環境保護署出臺的《水域資源損害補償最終規則》，可以建設濕地補償銀行的主體主要有4類：政府部門或者政府部門的聯合、私人實體、非營利性組織或土地信托、政府部門和私人實體的聯合等[10]。

濕地補償銀行的資產類型及交易主體等與普通的商業銀行有很大的差別，它是將儲備濕地以“濕地信用”的名義出售給具有濕地補償責任的濕地開發者[11]，有別于普通商業銀行充當的借貸主體間中介者身份。濕地開發者從濕地補償銀行購買一定的“濕地信用”，從而將濕地補償責任轉移給具有濕地儲備濕地補償銀行建設者[12]。

監管部門也指項目開發許可部門，是批準項目開發活動、為項目開發單位頒發許可證的政府部門，美國濕地開發許可部門是指美國陸軍工程兵團。開發許可部門對濕地開發者的具體補償責任作了相應規定，同時對濕地補償銀行的建立、運作等行為實施監管。此外，由多個與濕地保護相關的政府部門代表組成的聯合評估小組也有責任對濕地開發者的行為和濕地補償銀行的運作給予必要的監督，并向許可部門提供中肯的建議。

2.2 濕地補償銀行的設立及運作流程

美國陸軍工程兵團和國家環保署聯合制定的《1995聯邦濕地補償銀行導則》是美國濕地補償銀行機制設立、交易及監督的主要法律依據。該導則對濕地補償銀行的設立及運作流程進行了詳細規定，主要有以下4個步驟。

(1)濕地補償銀行建設者或投資者提出申請。濕地補償銀行的設立始于其建設者或投資人向陸軍工程兵團提出建設申請，并同時提交詳細具體的執行方案，方案須分析濕地補償銀行的建設行為可能對周邊環境造成的潛在不利影響，以及需借助濕地補償銀行手段進行補償的濕地生態功能需求。

(2)管理部門的核査和審批。陸軍工程兵團在收到濕地補償銀行建設者提交的申請和執行方案后，應組織成立一個聯合評估小組[13]專門負責評估濕地補償銀行的申請，評估的同時將申請書的相關內容告知社會公眾，必要時召集民眾舉行聽證會，接受社會公眾的審查與監督。聯合評估小組共同對濕地補償銀行的建設申請進行全面審核，審核通過后，濕地補償銀行建設的申請人須與陸軍工程兵團簽署一份具有法律約束力的濕地補償銀行協議文書，且必須嚴格遵照協議文書的要求進行濕地補償銀行的建設和運作[14]。

(3)“濕地信用”的交易。“濕地信用”的交易應滿足一定的條件。一方面，需要政府部門對濕地開發者行為進行評估，確定是否可以不對濕地造成破壞，或存在某種措施可最小化濕地開發造成的損害。只有在無法更小化濕地開發造成的損害時，才可以選擇從濕地補償銀行購買“濕地信用”的方式來補償造成的損害。另一方面，濕地補償銀行建設者必須嚴格遵照協議文書對濕地補償銀行進行建設和運作，以保證濕地生態服務功能和特性的實現。濕地補償銀行建設的濕地必須符合協議文書中的各項要求，然后才能取得陸軍工程兵團的許可的“濕地信用”，并出售給有補償責任的濕地開發者。

(4)濕地交易后的長期管理。根據《清潔水法》的規定，濕地交易完成之后，具有補償責任的濕地開發被許可人可將其購買濕地的管理責任轉移給濕地補償銀行建設者。濕地補償銀行利用其專業的濕地維護人員和設備實現濕地的有效補償和長期管理。除此之外，在濕地補償銀行的儲備“濕地信用”全部賣出后，經過政府部門的批準，濕地補償銀行建設者可將其交易濕地的長期管理責任移交給政府部門、私人土地管理者或非政府組織等實體組織。

濕地補償銀行的設立及市場運作流程見圖1。

圖1 濕地補償銀行的設立及運作流程

3 美國濕地補償銀行的交易

濕地補償銀行是美國在濕地損害補償過程中發展建立起來的一種新的替代補償方式，相當于一個交易市場。濕地開發者在建設項目開始前按照規定的補償率從濕地補償銀行購買一定的“濕地信用”用于抵消項目建設對濕地生態系統造成的損害，而濕地補償銀行通過出售“濕地信用”獲得利益。

3.1 濕地補償銀行的交易內容——“濕地信用”

與銀行交易貨幣資產不同的是，濕地補償銀行借款方和貸款方交易內容是濕地信用，即濕地開發者通過向濕地補償銀行購買“濕地信用”的方式來補償造成的濕地損失。

“濕地信用”是因新建濕地、恢復受損濕地、強化現有濕地的某些功能或者特別保存現有濕地等行為，從濕地面積和生態功能等角度確定濕地凈增值的一種計量單位[15]?！皾竦匦庞谩钡娜〉眯枰戃姽こ瘫鴪F利用某些具體的標準進行認定，如濕地的質量、濕地功能的恢復、濕地的特殊類型、動植物群落數量及棲息地數量等。理論上，“濕地信用”數額的確定應該基于專業的生態評估技術，檢驗濕地補償銀行的濕地能否有效地提供特定生態功能，但實踐中評估濕地生態功能既復雜又耗時，濕地面積便成為最常用的確定“濕地信用”多少的評估標準。濕地補償銀行建設者在實現建設的階段性目標或完成建設后，即可申請認定“濕地信用”。

3.2 濕地信用的定價標準

市場交易機制下，影響濕地補償銀行產品價格的因素主要有兩個：一是買賣雙方的供求均衡條件，即濕地補償銀行交易過程中的補償率；二是濕地補償銀行為儲存“濕地信用”而投入的建設成本，其具體成本因修復手段和技術水平各異，從每英畝幾千到十幾萬美元不等[16]。

在市場經濟條件下，等價交換是交易(補償)的基本特征和重要原則，由于濕地可為改善人類的社會福利水平提供重要的生態服務價值，從這一角度來看，濕地開發者應提供對等的生態服務以補償項目開發造成的濕地損失。然而，受損濕地和濕地補償銀行待售濕地的地理位置、生態特征等各不相同，為了實現等價交換必須確定統一的衡量標準，即“濕地信用”。濕地補償銀行中的“信用”作為一個計量單位，代表著濕地補償銀行對該區域進行補償后所累積產生的生態系統服務量[11]。

實踐中，為節約時間和成本，許多政府通過修復濕地的面積來確定濕地補償銀行可獲得“濕地信用”。然而，越來越多的學者指出確定濕地補償銀行獲得的“信用”，應是基于專業的生態評估技術，從而確定該濕地是否能成功提供特定的生態功能。

Stein等[17]通過對濕地補償銀行修復前后及濕地項目開發前后水生系統的水文、生物、生物地球化學及景觀特征等多種功能標準進行等級打分的方式，建立了一個濕地補償銀行信用買賣機制，濕地補償銀行“信用”為銀行所有標準的濕地得分凈增加總和，買方需買入的“濕地信用”為項目開發影響的所有標準的濕地得分凈損失總和。該機制實現了專業評估與簡單易用兩者之間的平衡；Wainger等[18]從現場和非現場兩個角度入手對修復濕地的功能價值進行評估，引入功能容量、資源利用率、服務功能可替代性及影響服務價值的風險等因素，綜合運用生態學和經濟學方法建立了濕地價值評估體系，用于確定濕地補償銀行“信用”標準；Bonds等[19]指出為維持濕地價值，社會目標不是在一個最小的濕地數量的情況下最小化總成本，而是在一個最小的濕地功能價值下最小化總成本。在此基礎上，他指出在濕地補償銀行“信用”標準的確定，應考慮區位因素的影響，用于調整不同區位的生產率水平，可更好地保護濕地生產價值。一般而言，上游濕地的邊際價值要大于下游濕地的邊際價值。Levrel等[20]在對美國佛羅里達州的濕地和濕地補償銀行進行實地調研，并采用古典經濟學、社會學和新制度經濟學的研究范式進行實證研究后，詳細闡述了濕地補償銀行制度的功能，并發現“濕地信用”交易市場是一種混合市場形式，而非單一市場。

3.3 濕地補償銀行補償率

濕地補償銀行制度實施過程中另一個重要因素為補償率，補償率是指新建、修復、優化或者保留的濕地面積與項目開發占用的濕地面積之間交換的比率。根據國外多位學者的研究發現，濕地補償率的確定主要依據濕地補償的方式、開發及補償濕地的類型、補償濕地質量、濕地的地理位置、濕地補償成功的可能性等因素。

Kruczynski[21]提出對于修復、新建和優化濕地需利用不同的補償率即1.5∶1、2∶1和3∶1，并指出補償率的大小因補償方式成功率及補償后恢復濕地功能所需要的時間等的不同而異。Zedler[22]認為，對于質量很低的補償濕地，補償率可確定為10∶1；對于質量適中的補償濕地，補償率可確定為5∶1。2007年Alberta頒布的《濕地補償指南》規定，若補償濕地與被開發濕地之間不超過20 km，濕地補償率最低為3∶1，若該距離在20～80 km，濕地補償率為3∶1～10∶1，若該距離超過80 km，濕地補償率高于10∶1。Robb JT[23]對美國印第安納州1986-1996年的濕地補償成效進行研究，發現不同類型濕地的補償成功率各不相同，濕草甸為13%，森林濕地為29%，低洼沼澤地為83%，開闊性水域為96%，因而，可以參照以往濕地補償實施的成功率來確定濕地補償率。

當許可開發的濕地受損時，許可部門應利用一定的技術手段對濕地受損情況進行測定，進而確定濕地開發者必須從濕地補償銀行購買“濕地信用”的數量。Stein等[17]利用濕地的多種功能標準建立了濕地信用借貸機制，指出濕地補償銀行交易補償率的確定應是基于受損濕地項目開發前后單位面積濕地功能價值減小量與濕地補償銀行修復前后單位面積濕地功能價值增加量的對比得出的。同時，Stein等建立的“信用借貸”機制，通過允許調整補償率，以反映濕地補償銀行的當前條件，為在濕地功能全部實現前進行信用借貸提供了可能。Reiss等[24]運用景觀開發強度指數檢驗濕地補償銀行制度生態補償的有效性，從而得出有效地進行濕地補償的可能比率及“濕地信用”交易的經濟回報。

4 美國濕地補償銀行存在的問題

當前，美國大部分州都存在濕地保護市場化行為。與此同時，美國陸軍工程兵團和環保署等部門聯合建立了專門的網站對全美濕地補償銀行的分布、“濕地信用”數額等主要數據實時更新，方便信息交流以促進“濕地信用”交易，盡管美國利用濕地補償銀行的方式進行濕地保護已有30多年的經驗，但仍有不少學者仍然對濕地補償銀行實施過程中的異地修復、補償濕地修復成效的測度及環境治理的管理等問題提出質疑。

4.1 補償銀行的異地修復問題

濕地補償銀行這種異地補償方式是否真的可以替代受損濕地的生態功能以及異地補償是否會影響不同區域生態環境受益者的區際公平，不少學者對此持質疑的觀點。

Reiss等[25]認為濕地補償銀行這一異地補償方式很難替代受損濕地的生態功能，被開發濕地失去的功能和價值將永遠不會恢復，而且濕地補償銀行可獲取的及彌補受損濕地所需購買的“濕地信用”額度如何定量評估，實現真正的替換和等價是很大的問題。Booth[26]認為濕地補償銀行制度是濕地開發者繞開一定許可審查的一種途徑，放寬了對濕地開發行為的限制。從全美范圍看，陸軍工程兵團基本上通過了絕大部分的濕地開發申請，而實踐中濕地補償銀行的異地補償無法在生態技術上實現受損濕地功能的完全替代。

對于環境的區際公平問題，Ruhl等[27]指出濕地補償銀行的異地補償方式，使得一直享有被開發濕地資源的主體所能獲得的社會福利水平降低了。他們一直享有的濕地生態資源由公共物品逐步變為政府財產或者私人財產，這將會導致資源的重新配置，使得處于受損濕地區域的公眾最終會為整個國家的濕地生態改善承擔更多的成本，但是他們得到的直接補償會很少甚至沒有。

4.2 補償濕地修復成效的測度問題

濕地補償銀行運行最大的困擾，也就是如何創建一個標準化的度量體系。然而濕地補償標準在濕地許可中并不是統一的，且經常是由美國陸軍工程兵團批準通過的持證機構的顧問提議的。Breaux等[28]的研究表明即使對相似的濕地類型，其實際目標也可能存在很大的不一致，這表明性能標準的設定是很隨意的，沒有參考相似的自然或者修復濕地。不僅如此，Cole[29]和NRC[30]還指出，濕地補償標準通常是不清晰的，設定的目標不可測量，或者缺乏被修復濕地的性能或者濕地功能的指標。

不同部門對“濕地信用”評估方法及標準的不統一，也會影響濕地修復成效的測度。Robertson[2]認為為了穩定“濕地信用”的價格，濕地補償銀行必須明確交易對象的評價標準。同時指出，濕地損害和濕地補償應該價值相等。在“產品”價值已定的情況下，如果有兩個開發商購買了同等“濕地信用”，那么必須要確保這兩筆交易是等價的。然而，銀行的各個部門不僅沒有確定一個評價體系，他們甚至還不知道要測度哪些產品，而這就使得生態市場并未發展成大宗商品的成熟市場。并于2008年，通過現場調研、查閱數據及咨詢被許可持證人等方式，對芝加哥地區所有的“濕地信用”交易和濕地補償進行統計分析，發現濕地補償銀行的生態修復成效不佳[31]。Vasissiere等[20]指出由于州政府、聯邦政府等部門對“濕地信用”評估標準的差異，使得同等“濕地信用”在應用于不同類型、程度及范圍的受損濕地時，無法完全匹配，模糊了等價交換的標準，同時提高了“濕地信用”交易的成本。

4.3 濕地環境治理的管理問題

濕地補償銀行建立的最終目標是實現生態環境的可持續，然而濕地補償銀行的發展史表明，濕地環境的監管和治理工作經常尺度不一，地區間各自為政導致了市場管理體制的混亂，在此現實基礎上，學者們開始探討如何建立一種有效地管理體制。Robertson[2]還指出環境治理的最終實現，往往需要各級政府部門與私人機構之間的相互協調。然而，在政府監管、市場活動以及生態進程層面，仍然缺少一個統一的標準，結果就導致了濕地補償銀行管理上的混亂無序。在補償銀行業，環境治理工作面臨著一項重大挑戰，那就是為了實現生態系統服務的商品化，必須協調好相互關聯的政府、資本家和生態之間的關系。

Hallwood[32]指出濕地補償銀行的契約設計和執行存在問題。一方面，濕地修復的投資成本過高，但契約設計中可能很少涉及對逃避責任的處罰；另一方面，即使契約設計有效合理，但由于政府監管的執行成本較高，導致很難得到有效的監督管理，因而他指出相關立法機構及其負責人亟須找到降低契約執行監督的有效方法。

不僅如此，許多學者也對濕地補償銀行機制運作過程中存在問題的改進措施進行研究，Shabman L等[33]針對目前管理制度阻礙“濕地信用”銷售市場發展的現狀，創造性地提出了“信用再銷售項目”框架，以確保濕地信用銷售目標的完成；Fernandez等[34]基于經濟學觀點，構造隨機選擇控制模型來確定濕地補償銀行的最優投資規模。Levrel等[35]在總結前人研究中濕地補償銀行制度的生態和經濟風險及政府為控制風險所采取措施的基礎上，發現政府采取市場與監管相結合的混合型治理手段實施濕地補償銀行制度會更有效。

5 對我國的借鑒

實踐證明，濕地補償銀行制度相比于傳統的開發者自行補償損害更具有生態優勢[36]。首先，濕地補償銀行可以提供較大規模的?；就陚涞臐竦厣鷳B環境，濕地的可持續性更能夠得到保證。其次，濕地補償銀行的信用是在濕地補償銀行項目完成或者達到既定目標的情況下獲得的，發生在被許可的濕地開發項目開始之前，這樣可以消除濕地損失的隱患，有效實現濕地“零凈損失”，消除了濕地開發損害和濕地修復之間一個巨大的空檔期。不僅如此，相比于濕地開發者自行補償，濕地補償銀行因其專業性可實現濕地補償的更高效率，同時允許濕地補償市場化運作在很大程度上可以刺激私人實體投資濕地保護從而減少政府公共投入，有利于濕地修復產業的發展。

筆者認為，為完善我國濕地等多種生態服務系統保護與補償制度，可借鑒美國濕地補償銀行的經驗與模式，從以下方面進行生態補償制度的研究。

(1)建立高效的生態系統補償市場機制和法律保障機制。美國濕地補償銀行制度的成功依賴于可靠的市場機制和政府嚴格的濕地保護政策，通過引入可出售的“濕地信用”，平衡濕地開發者的義務和濕地保護者的利益，從而達到高效保護濕地的目的。建議我國及早建立類似的機制，按照“誰保護誰受益、誰破壞誰補償”的原則，利用市場機制推進我國的生態保護和補償工作。

(2)對同等級的生態服務系統予以分開管理。對具有重要生態保護價值的高等級生態系統，通過建立保護區予以保護；對低等級生態系統，可適當引入市場機制，允許私人團體參與生態保護工作，推進生態服務系統保護與補償形式的多元化。

(3)政府必須在市場機制中發揮主導作用，嚴格監督和管理，并積極引入第三方機構以確?？陀^性和專業性。由于濕地等生態資源具有一定的公共物品屬性，因而需要政府在生態服務市場的建立、運行規則的制定、交易主體的準入及后期的監督管理中發揮主導作用，從而保證生態服務市場的正常運轉及生態服務系統的可持續發展。

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ReviewoftheStudiesontheUSWetlandMitigationBankingSystem

LI Jingmei,WANG Tenglin

(School of Economics Ocean University of China,Qingdao 266100,China)

Wetland Mitigation Banking System is a policy that the government uses market transaction instruments to protect wetland ecosystem.Through this policy,the USA successfully reached the goal of no-net-loss of wetland in the 1990s.This paper offered a review of the emergence,development,framework and compensation transaction process of the wetland mitigation banking in the USA and particularly interpreted the research of “wetland credits” and mitigation rate,which could contribute to the establishment of ecological compensation market mechanism in China.

No Net Loss，Wetland Mitigation Banking System，Wetland Credits，Mitigation Rate

2017-06-17；

2017-07-18

國家社科基金重大項目“海洋生態損害補償標準與制度設計”(16ZDA049).

李京梅，教授，博士，研究方向為海洋資源可持續利用、環境與貿易等

F062.2；P7

A

1005-9857(2017)09-0003-08