大城之變

文/周楚軍

大城之變

文/周楚軍

九州云起，大城定心。黨的十九大勝利召開前夕，經中共中央、國務院批復同意，《北京城市總體規劃（2016年-2035年）》正式發布，一張北京城市格局和未來發展藍圖，已然繪就。

身處新時代，北京將如何牢固樹立新發展理念，努力建設國際一流的和諧宜居之都？立于新起點，這座千年古都該怎樣貫穿歷史、現狀和未來，成為世界超大城市可持續發展的典范？

都與城，舍與得；疏解與提升，一核與兩翼。北京未來20年的發展戰略，就這樣逐漸清晰。

擲地有聲——沿著總書記指引的方向

2014年2月26日，習近平總書記視察北京時，對做好北京發展和管理工作作出了指示，為更好地貫徹落實總書記重要講話精神，北京市委、市政府組織啟動了新一輪總體規劃編制工作。北京市采取“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的工作模式，開展了九大方面38項重點專題研究。編制過程中，組織召開了40余次專家研討會，近200名各領域專家學者提出了寶貴的意見和建議。

今年2月23-24日，習近平總書記再次視察北京工作并作出重要指示。在市委、市政府主要領導的主持下，北京市迅速組織力量深化城市總體規劃編制工作，反復對總規文本進行修改完善，較大的修改前后已16稿。期間，專門向住房城鄉建設部作了匯報，聽取了京津冀協同發展專家咨詢委員會的意見，征求了全市各方面和社會各界的意見，提請市人大、市政協進行了審議和協商，在北京規劃展覽館面向社會進行了規劃成果公示。組織召開了市政府常務會、市委常委會，以及有中央各有關部門和軍隊單位參加的首都規劃建設委員會全會，對《總體規劃》進行了審議。5月17日，市委召開十一屆十四次全會研究審議總體規劃送審稿，一致同意上報黨中央、國務院審定。

6月27日，習近平總書記親自主持中央政治局常委會，專題聽取了北京城市總體規劃編制工作的匯報，并作出重要指示，再次體現了對首都工作的高度重視和親切關懷。隨后，北京市召開市委常委（擴大）會、市委十二屆二次全會，部署學習總書記講話精神，并組織對《總體規劃》成果進一步修改完善，再次上報黨中央、國務院。

北京市規劃和國土資源管理委員會有關負責人表示，將習近平總書記重要思想落地落細、形成生動實踐，成為本次城市總體規劃編制最大的特點。3年里，編制起草組將總書記系列重要講話精神當成案頭卷、工具書，認真學、反復學，不斷深入準確全面領會指示精神的內涵，不斷落實到具體規劃內容中。

四個服務——打造全域空間規劃

據北京市規劃國土委相關負責人介紹，本次城市總體規劃要求北京的一切工作必須堅持全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的城市戰略定位，履行“四個服務”的基本職責。有所為，有所不為，著力提升首都功能，有效疏解非首都功能，做到服務保障能力同城市戰略定位相適應，人口資源環境同城市戰略定位相協調，城市布局同城市戰略定位相一致。

該負責人表示，規劃提出處理好“都”與“城”的關系，要緊緊圍繞實現“都”的功能來謀劃“城”的發展，努力以“城”的更高水平發展服務保障“都”的功能。城市總體規劃將“四個中心”戰略定位作為城市性質和功能的統領，并分別提出了空間布局規劃方案，在空間和資源要素上提供保障，以切實增強首都功能的服務保障能力，不斷提高“四個服務”水平，更好地服務黨和國家發展大局。

本次城市總體規劃建立了“多規合一”的規劃實施及管控體系，以城市總體規劃為統領，統籌各級各項規劃，實現底圖疊合、指標統合、政策整合，確保各項規劃在總體要求上方向一致，在空間配置上相互協調，在時序安排上科學有序。

首先，堅持全域空間規劃，通過城市總體規劃與土地利用總體規劃的兩規合一，形成全域空間規劃的基礎底圖。

其次，加強指標統合，加強對城市總體規劃總目標的分解細化，綜合社會發展、產業、住房、交通、市政、環境保護、公共服務等各級各類專項規劃的核心指標，形成建設國際一流的和諧宜居之都評價指標體系、城市總體規劃實施指標體系，并在下一步規劃實施中進行實時監測，將監測結果作為規劃實施評估和行動計劃編制的基礎。

再次，加強政策整合，通過完善政策機制，推動政府、社會、市民同心同向行動，鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理；圍繞疏解、整治、提升、發展，細化完善配套落實政策，加強各項政策的協調配合；完善技術標準和規范體系，建立兩規合一的用地分類標準和規則；按照區域統籌、綜合平衡的原則，建立以區為主體、以鄉鎮（街道）為基本單元的統籌規劃實施機制。

劃定紅線——嚴格實行底線約束

本次城市總體規劃堅持以資源環境承載能力為剛性約束條件，確定人口總量上限、生態控制線、城市開發邊界三條紅線，以減緩人口持續過快增長給城市交通、公共服務、基礎設施和社會管理帶來的巨大壓力，避免生態空間被繼續侵占，遏制城市無序蔓延。

新版規劃堅持集約發展，框定總量、限定容量，以資源環境承載能力為硬約束，按照以水定人的要求，根據可供水資源量和人均水資源量，確定北京市常住人口規模2020年控制在2300萬人以內，2020年以后長期穩定在這一水平。

為實現這一目標，規劃提出，要抓住疏解非首都功能這個“牛鼻子”，通過疏解非首都功能，實現人隨功能走、人隨產業走；深入推進京津冀協同發展，促進北京及周邊地區的融合發展，充分發揮北京“一核”的引領作用，強化北京、天津雙城主要引擎作用，實現北京城市副中心與河北雄安新區比翼齊飛，共同構建京津冀網絡化多支點城鎮空間格局，推動非首都功能疏解和承接聚集；調整人口空間布局，降低城六區人口規模，城六區以外平原地區的人口規模有減有增、增減掛鉤，山區保持人口規模基本穩定；完善人口調控機制，健全分區域差異化的人口調控機制，實現城六區人口規模減量與其他區人口規模增量控制相銜接。

減字當頭——倒逼城市發展轉型

北京市規劃國土委相關負責人表示，新版北京城市總體規劃體現了中央的要求，是一個名副其實的“減量規劃”。主要包含以下幾個方面內容：在全市減少城鄉建設用地總量，降低平原地區開發強度，在核心區進行“兩減”，即降低人口密度和建設密度，在中心城區進行“三減”，即減少常住人口規模、城鄉建設用地、產業用地等。

規劃在減量發展的過程中，還緊緊圍繞總書記“北京要發展而且要發展得更好”的要求。一是牢牢把握好“舍”與“得”的關系，不糾結于量的擴張，而是立足于質的提高，通過舍掉“白菜幫子”，得到“菜心”，構建高精尖經濟結構，打造北京發展新高地，通過疏解非首都功能，治理“大城市病”，提升首都功能，更好地服務國家發展，讓群眾有更多獲得感。二是牢牢把握好疏解和提升的關系。總書記強調要緊緊抓住疏解非首都功能這個“牛鼻子”，騰籠換鳥，騰出空間優先用于優化首都功能、發展與首都定位相匹配的產業。對拆除違法建設、整治開墻打洞后的街區，要加強設計導則引導，注重“留白增綠”，進行生態重塑，特別是增加補充便民生活服務設施，使疏解和提升相互促進、相得益彰。

規劃提出了嚴控拆占比、落實增減掛鉤、實施集體建設用地減量、嚴厲打擊違法建設行為等具體措施，以實現“由增量發展到減量發展”的一次根本性的轉型和改革。

調整結構——構建首都新格局

新版北京城市總體規劃為落實城市戰略定位、疏解非首都功能、促進京津冀協同發展，充分考慮延續古都歷史格局、治理“大城市病”的現實需要和面向未來的可持續發展，著眼打造以首都為核心的世界級城市群，完善城市體系，在北京市域范圍內形成“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市空間結構，著力改變單中心集聚的發展模式，構建北京新的城市發展格局。

一核：首都功能核心區具體范圍包括東西城，面積為92.5平方公里。核心區是全國政治中心、文化中心和國際交往中心的核心承載區，是歷史文化名城保護的重點地區，是展示國家首都形象的重要窗口地區。

一主：中心城區即城六區，包括東城區、西城區、朝陽區、海淀區、豐臺區、石景山區。

一副：北京城市副中心，為原通州新城規劃建設區，總面積約155平方公里。

兩軸：中軸線及其延長線、長安街及其延長線。

多點：5個位于平原地區的新城，包括順義、大興、亦莊、昌平、房山新城，是承接中心城區適宜功能和人口疏解的重點地區，是推進京津冀協同發展的重要區域。

一區：生態涵養區，包括門頭溝區、平谷區、懷柔區、密云區、延慶區，以及昌平區和房山區的山區，是京津冀協同發展格局中西北部生態涵養區的重要組成部分，是北京的大氧吧，是保障首都可持續發展的關鍵區域。

通過大力調整空間結構，明確核心區功能重組、中心城區疏解提升、北京城市副中心和河北雄安新區形成北京新的兩翼、平原地區疏解承接、新城多點支撐、山區生態涵養的規劃任務，從而優化提升首都功能，做到功能清晰、分工合理、主副結合，走出一條內涵集約發展的新路子，探索出人口經濟密集地區優化開發的新模式，為實現首都長遠可持續發展奠定堅實基礎。

一字之變——古城保護再認識

“舊城”和“老城”是對總面積為62.5平方公里的二環以里地區的不同叫法。在本次城市總體規劃征求意見過程中，有市民代表提出，“舊城”在字面上往往被聯想到陳舊的、破敗的、衰落的等含義，不建議使用，因此規劃參考市民意見，將以前慣用的“舊城”調整為“老城”，既體現了對歷史的尊重、延續，也寓意著以此為起點指向未來的發展，體現了對城市發展規律更深的認識。

除了名稱的調整，本次城市總體規劃對老城地區的規劃內容也進行了調整深化。例如，在堅持上版城市總體規劃老城整體保護“十個重點”的基礎上，通過功能疏解、城市修補、嚴格控制高度、恢復歷史水系、塑造文化精華區、加大整治和治理力度等措施，進一步強化了十個重點的保護。

對于棋盤式道路網骨架和街巷、胡同格局的保護，本次城市總體規劃明確提出要保護1000余條現存胡同及胡同名稱，老城原則上不再拓寬道路。對于“胡同—四合院”傳統建筑形態的保護，本次城市總體規劃明確提出老城內不再拆除胡同四合院，最大限度留存有價值的歷史信息。最終使老城成為保有古都風貌、弘揚傳統文化、具有一流文明風尚的世界級文化典范地區。

南北平衡——推動功能整體優化

如何加強統籌協調，發展南城，實現南北平衡，是困擾北京城市發展多年的難題之一。本次城市總體規劃針對這一問題提出了一些策略和措施，以推進南城發展，促進南北均衡：

規劃從優化提升中心城區首都功能角度，對中心城南部的豐臺區和朝陽區南部地區進行了功能定位。

從完善中軸線及其延長線角度，提出在南部地區結合南苑地區改造進行功能優化和資源整合，結合南海子公園、團河行宮，建設南中軸森林公園，在北京新機場建設城市南部國際交往新門戶。從重大基礎設施建設、生態環境治理、公共設施建設和重點功能區建設等幾個方面提出有針對性的措施，以從整體上推進南部地區發展。

為實現城市整體功能優化，除了南北均衡發展之外，規劃還提出了主副結合發展的要求，即加強中心城區非首都功能和人口疏解與北京城市副中心承接的緊密對接、良性互動。加強北京城市副中心與順義、平谷、大興（亦莊）等東部各區聯動發展，實現與廊坊北三縣地區統籌發展，發揮北京城市副中心服務優化提升首都功能、服務全市人民、進而輻射推進京津冀區域協同發展的作用。

規劃提出了加強中心城區功能有序疏解與外圍各區合理承接的內外聯動發展、山區和平原地區互補發展、城鄉發展以一體化等一攬子均衡發展的要求。

留白增綠——提高宜居環境品質

生態環境保護和建設是新版北京城市總體規劃重點著力的部分。規劃提出，2035年全市森林覆蓋率達到45%以上，建成人均公園綠地面積17平方米。在區域層面提出強化區域生態環境聯防聯控聯治，攜手共建綠色生態空間，推動環首都森林濕地公園建設，加強山水林田湖保護修復，構建區域生態網絡。

同時提出，在全市劃定生態控制線，并嚴格管理生態控制區內建設行為，嚴格控制與生態保護無關的建設活動，基于現狀評估分類制定差異化管控措施，保障生態空間只增不減、土地開發強度只降不升。規劃提出健全市域綠色空間體系，構建“一屏、三環、五河、九楔”網絡化的市域綠色空間結構，充分發揮山區整體生態屏障作用，建設一道綠隔城市公園環、二道綠隔郊野公園環、環首都森林濕地公園環，以永定河、潮白河、北運河、拒馬河、泃河為主線建設河湖水系綠色生態走廊，打通九條連接中心城區、新城及跨界城市組團的楔形生態空間，形成聯系西北部山區和東南部平原地區的多條大型生態廊道。

規劃提出建設森林城市，2020年全市森林覆蓋率達到44%，2035年不低于45%，與此同時，構建由公園和綠道相互交織的游憩綠地體系，優化城市綠地布局，結合體育、文化設施，打造綠蔭文化健康網絡體系，實現2020年建成區人均公園綠地面積由現狀16平方米提高到16.5平方米，2035年提高到17平方米。

在中心城區，提出加強城市修補，堅持留白增綠，創造優良的人居環境。因地制宜，增加綠地游憩空間，通過騰退還綠、疏解建綠、見縫插綠等途徑，增加公園綠地、小微綠地、活動廣場，為人民群眾提供更多游憩場所。開展生態修復，建設兩道一網，提高生態空間品質，對綠地、水系、濕地等自然資源和生態空間開展生態環境評估，針對問題區域開展生態修復。重點規劃建設綠道系統、通風廊道系統、藍網系統。研究建立生態修復支持機制，不斷提高生態空間品質。