對(duì)規(guī)范遼寧省建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)工作的幾點(diǎn)思考

文遼寧省土地整理中心 趙亮

對(duì)規(guī)范遼寧省建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)工作的幾點(diǎn)思考

文遼寧省土地整理中心 趙亮

節(jié)約集約用地是由我國人多地少、后備資源不足、建設(shè)用地粗放、土地利用結(jié)構(gòu)和布局不合理、利用集約度不高，土地閑置比較突出等基本國情決定的。對(duì)節(jié)約集約用地中央提出了：“加強(qiáng)土地資源節(jié)約和管理工作，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與土地資源利用相協(xié)調(diào)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供可靠的土地資源保障”，“堅(jiān)持各類建設(shè)少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長”，“堅(jiān)持開源與節(jié)流并重，把節(jié)約放在首位”等重要的指示。節(jié)約集約用地逐步上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，為落實(shí)節(jié)約集約用地政策要求，國土資源部制定了一系列節(jié)約集約用地政策，建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)就是其中之一，節(jié)地評(píng)價(jià)是深化土地節(jié)約集約利用的必然要求，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到生態(tài)文明建設(shè)新階段的必然選擇。

節(jié)地評(píng)價(jià)的發(fā)展過程和內(nèi)涵

建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)是實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地的一種途徑，從政策提出到落實(shí)具體工作中，經(jīng)歷了約10年的歷程。2005年，黨中央首次提出建設(shè)節(jié)約型社會(huì)；2008年，十七屆三中全會(huì)上提出要實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模。這一提法與堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度并稱為“兩個(gè)最嚴(yán)格”的土地管理制度，明確了節(jié)約集約用地和耕地保護(hù)重要性并重；2012年，國土資源部發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)大力促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，明確建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)要嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)，要求做到節(jié)約集約用地。2014年，國土資源部發(fā)布《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，將現(xiàn)有節(jié)約集約用地制度規(guī)范提升為法律制度，這是我國首部節(jié)約集約用地的部門規(guī)章，標(biāo)志著節(jié)約集約用地邁上了法制化軌道，在制度建設(shè)上具有里程碑意義。為充分發(fā)揮土地使用標(biāo)準(zhǔn)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地的控制作用，規(guī)范超標(biāo)準(zhǔn)、無標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)約合理用地，2015年，國土資源部下發(fā)《關(guān)于規(guī)范開展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)工作的通知》，針對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)、無標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目開展節(jié)地評(píng)價(jià)工作，實(shí)現(xiàn)土地使用標(biāo)準(zhǔn)在建設(shè)項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)的全覆蓋，在建設(shè)項(xiàng)目審批源頭上把好節(jié)約集約用地第一關(guān)。

建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)包含評(píng)價(jià)和論證兩個(gè)核心內(nèi)容，是指采用綜合分析的方法對(duì)項(xiàng)目用地的必要性、合理性提出合理訴求，由專家組評(píng)估用地方案是否可行、規(guī)模是否優(yōu)化，進(jìn)而為超標(biāo)準(zhǔn)、無標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目申請(qǐng)用地提供科學(xué)決策的過程。

開展節(jié)地評(píng)價(jià)工作的現(xiàn)實(shí)意義

1.建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)是土地使用標(biāo)準(zhǔn)體系的必要補(bǔ)充。

土地使用標(biāo)準(zhǔn)是土地管理的控制制度，在建設(shè)用地審批、土地供應(yīng)、土地利用評(píng)價(jià)考核和供后監(jiān)管等方面發(fā)揮重要作用，有效促進(jìn)了土地節(jié)約集約利用。但由于國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)類別多，新興產(chǎn)業(yè)不斷涌現(xiàn)，使得現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)不能覆蓋全部行業(yè)和產(chǎn)業(yè)；同時(shí)某些建設(shè)項(xiàng)目由于安全生產(chǎn)、地形地貌、工藝技術(shù)等特殊要求，需要突破土地使用標(biāo)準(zhǔn)控制要求。因此，有必要對(duì)無標(biāo)準(zhǔn)、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目開展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)，進(jìn)一步規(guī)范設(shè)計(jì)單位規(guī)劃用地、建設(shè)單位申請(qǐng)用地的行為，為國土部門科學(xué)判定無標(biāo)準(zhǔn)、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目用地的合理性和是否節(jié)約集約用地提供途徑和依據(jù)。同時(shí)，通過典型案例評(píng)估分析，補(bǔ)充完善了項(xiàng)目的用地標(biāo)準(zhǔn)。

2.建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)是緩解建設(shè)占用耕地壓力的手段。

遼寧省土地管理利用仍處于粗放態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)“十三五”全省單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地下降16%目標(biāo)難度加大，盤活利用存量建設(shè)用地、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等節(jié)約集約用地措施效果還不明顯，新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化繼續(xù)深入推進(jìn)，新增建設(shè)用地不可避免還要占用一定數(shù)量的耕地，耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡壓力持續(xù)加大。開展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)，不僅可以避免隨意占地，優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目用地結(jié)構(gòu)布局，降低企業(yè)生產(chǎn)成本，還可以促進(jìn)不占或少占耕地，避讓優(yōu)質(zhì)耕地，從建設(shè)項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地和落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)。

3.建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)促進(jìn)了節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)和考核體系建設(shè)。

土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)是一個(gè)系統(tǒng)性評(píng)價(jià)，需要從區(qū)域到具體項(xiàng)目，開展多層次的全面評(píng)價(jià)，這樣評(píng)價(jià)成果在考核時(shí)才更有說服力。近幾年，遼寧省已經(jīng)形成了宏觀層面的區(qū)域建設(shè)用地評(píng)價(jià)體系，中觀層面的城市、中心城區(qū)、開發(fā)區(qū)建設(shè)用地評(píng)價(jià)體系，并在建設(shè)用地總量和強(qiáng)度控制、低效地再開發(fā)等方面取得了較好的應(yīng)用成果。而針對(duì)具體建設(shè)項(xiàng)目的節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)尚未建立。開展超標(biāo)準(zhǔn)、無標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)工作，是對(duì)評(píng)價(jià)考核體系的補(bǔ)充和完善。

加強(qiáng)節(jié)地評(píng)價(jià)工作的對(duì)策建議

1.合理界定節(jié)地評(píng)價(jià)項(xiàng)目是開展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)的首要環(huán)節(jié)

界定建設(shè)項(xiàng)目是否需開展節(jié)地評(píng)價(jià)，需要項(xiàng)目用地單位和國土部門共同認(rèn)定。判斷項(xiàng)目是否應(yīng)納入節(jié)地評(píng)價(jià)范圍時(shí)，可以從以下四個(gè)方面把握。一是“超標(biāo)準(zhǔn)”項(xiàng)目，即國家和地方已經(jīng)頒布土地使用標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，但因安全生產(chǎn)、地形地貌、工藝技術(shù)等有特殊要求，確需突破土地使用標(biāo)準(zhǔn)確定的規(guī)模和功能分區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目，例如某發(fā)電項(xiàng)目采用新工藝，需要突破容積率控制標(biāo)準(zhǔn)。二是“無標(biāo)準(zhǔn)”項(xiàng)目，即國家和地方尚未頒布土地使用標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，例如太陽能光伏發(fā)電項(xiàng)目在2016年之前沒有用地量化控制標(biāo)準(zhǔn)。三是基于提高建設(shè)項(xiàng)目用地審查報(bào)批效率實(shí)際需要，水庫和水電工程項(xiàng)目淹沒區(qū)用地、礦山企業(yè)開采區(qū)用地、通信和輸電線路塔基用地、河道治理工程用地和引排灌工程用地等雖屬于“無標(biāo)準(zhǔn)”項(xiàng)目，但不列入建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)范圍。四是已在建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審階段開展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)的，但屬于超過建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審有效期，以及建設(shè)項(xiàng)目用地位置、規(guī)模、功能分區(qū)發(fā)生變化等情形之一的，在建設(shè)用地審查報(bào)批環(huán)節(jié)，仍須重新開展節(jié)地評(píng)價(jià)。

2.科學(xué)編制節(jié)地評(píng)價(jià)報(bào)告是建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)的關(guān)鍵成果。

節(jié)地評(píng)價(jià)報(bào)告核心任務(wù)是采用定性和定量結(jié)合的方法，統(tǒng)籌考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、耕地保護(hù)紅線、生態(tài)文明建設(shè)等要求，對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目用地總規(guī)模和功能分區(qū)用地規(guī)模超標(biāo)準(zhǔn)原因、申請(qǐng)用地規(guī)模依據(jù)的必要性、合理性作出綜合評(píng)價(jià)，對(duì)國家未頒布土地使用標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)用地總規(guī)模和功能分區(qū)用地規(guī)模合理性，以及是否體現(xiàn)節(jié)約集約用地要求作出充分有效說明。

編制節(jié)地評(píng)價(jià)報(bào)告時(shí)，應(yīng)注意幾個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)。一是要采取科學(xué)的組織方式，用地單位可以自行組織技術(shù)力量進(jìn)行評(píng)價(jià)，也可以委托技術(shù)力量較為雄厚的單位進(jìn)行評(píng)價(jià)，尤其要發(fā)揮一線工程技術(shù)人員的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，多方位、多角度、多層次地開展科學(xué)評(píng)價(jià)。二是要嚴(yán)格遵循評(píng)價(jià)原則。應(yīng)根據(jù)綜合性原則、差異性原則、節(jié)約集約原則，實(shí)事求是地對(duì)項(xiàng)目用地總規(guī)模和各功能分區(qū)規(guī)模的合理性開展自我評(píng)價(jià)和自我審核。三是要采用合理的評(píng)價(jià)方法。定性評(píng)價(jià)應(yīng)著重分析項(xiàng)目建設(shè)用地規(guī)劃布局的合理性，工藝技術(shù)水平先進(jìn)性或經(jīng)濟(jì)性，節(jié)地技術(shù)措施等；定量評(píng)價(jià)可以結(jié)合實(shí)際采用比較法，優(yōu)化法，多因素綜合評(píng)價(jià)法等量化項(xiàng)目節(jié)地程度。四是要正確劃分項(xiàng)目功能區(qū)，防止功能區(qū)疊加和項(xiàng)目外夾帶用地。

3.嚴(yán)格專家評(píng)審論證是保證建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)質(zhì)量的關(guān)鍵途徑

節(jié)地評(píng)審論證是引進(jìn)第三方評(píng)估方式，即專家評(píng)審論證，充分發(fā)揮行業(yè)專家在節(jié)約集約用地中的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提交獨(dú)立的專家意見，由專家組集體決策，對(duì)節(jié)地評(píng)價(jià)報(bào)告的相關(guān)論述作出客觀、公正、科學(xué)、合理的評(píng)判，為國土管理部門用地決策提供依據(jù)。

嚴(yán)格開展節(jié)地評(píng)審論證，能夠有效避免行政干預(yù)，促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目合理用地。筆者提出以下幾點(diǎn)建議。一是明確責(zé)任主體和分工。按照規(guī)定節(jié)地評(píng)價(jià)和評(píng)審論證應(yīng)由有具有法定審批權(quán)限的國土管理部門組織，即國土管理部門是責(zé)任主體。具體分工則是報(bào)國務(wù)院、省政府批準(zhǔn)用地或報(bào)國土資源部、省國土資源廳預(yù)審的建設(shè)項(xiàng)目，在土地用使用標(biāo)準(zhǔn)審核中確認(rèn)屬于超標(biāo)準(zhǔn)、無標(biāo)準(zhǔn)的，由省級(jí)國土部門組織評(píng)審論證；報(bào)地方人民政府或國土部門批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目或建設(shè)用地預(yù)審項(xiàng)目，屬于超標(biāo)準(zhǔn)、無標(biāo)準(zhǔn)的，由地方國土部門組織評(píng)審論證。二是加強(qiáng)專家?guī)旃芾怼?gòu)建建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)審論證專家?guī)旌拖鄳?yīng)的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，對(duì)專家的準(zhǔn)入、評(píng)價(jià)、審核和退出等實(shí)施有效管理，明確組織開展專家論證的工作方式以及專家的權(quán)利、義務(wù)，并根據(jù)開展工作情況實(shí)施綜合評(píng)估，有利于更好發(fā)揮專家隊(duì)伍的建設(shè)，提高論證水平，保證節(jié)地評(píng)價(jià)質(zhì)量。三是國土管理部門應(yīng)發(fā)揮好服務(wù)和監(jiān)管作用，引領(lǐng)評(píng)審論證工作健康推進(jìn)。國土管理部門要組織做好評(píng)審論證工作，做好服務(wù)，同時(shí)作為論證成果應(yīng)用方，監(jiān)督論證結(jié)果既要滿足用地的合理訴求，又要落實(shí)節(jié)約集約用地政策要求，堅(jiān)決避免走過場(chǎng)、為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，對(duì)評(píng)審結(jié)果明顯異常的，要堅(jiān)決予以糾正。

4.大力推進(jìn)評(píng)價(jià)成果應(yīng)用是促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)提檔升級(jí)的有效方法

節(jié)地評(píng)價(jià)為土地的更加高效利用注入了新的動(dòng)力，通過自我評(píng)價(jià)和評(píng)審論證規(guī)范管理，并歸納、總結(jié)、提煉典型案例的用地分析，不僅可以為今后類似項(xiàng)目用地提供有效參考，大力推廣節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，也能積極促進(jìn)土地使用標(biāo)準(zhǔn)的修訂與完善，提升土地利用科學(xué)管理水平，更能深入推動(dòng)節(jié)地評(píng)價(jià)達(dá)到建設(shè)項(xiàng)目全面覆蓋目標(biāo)，這樣節(jié)地評(píng)價(jià)對(duì)于土地資源的節(jié)約集約利用、經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色健康發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)才更加有意義。