土地儲備，路在何方

文盤錦市國土資源局 馬蘭天

土地儲備，路在何方

文盤錦市國土資源局 馬蘭天

2017年6月1日，財政部、國土資源部聯合印發《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》，規定2017年先從土地儲備領域開展試點，發行土地儲備專項債券，規范土地儲備融資行為，促進土地儲備事業持續健康發展，今后還將逐步擴大范圍。這對當前略顯萎靡的土地儲備工作起到極大提振作用，本文作者作為盤錦市土地儲備從業人員，從當前土地儲備面臨的瓶頸問題出發，以盤錦市為例，結合當前國家對土地儲備政策的調整變化，探索討論土地儲備未來的發展方向。

當前盤錦市國有土地儲備存在的問題

1.機構職能收窄弱化。根據財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監會《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》規定：自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構（包括銀行、信托、金融租賃等所有可以發放信貸的金融機構）舉借土地儲備貸款。作為盤錦市國有土地儲備機構兩大職能之一的融資職能失去了政策空間。同時，隨著全市“1+6+2”國資國企資本運作體系各項措施的逐步落實，原有的融資業務和債權債務也隨之剝離至市國資公司，土地儲備機構職能收窄。

2.隸屬關系調整變化。根據《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》規定，各地土地儲備機構，統一隸屬于所在行政區劃國土資源主管部門管理。按照《關于設置盤錦市土地儲備中心的通知》文件精神，市級土地儲備機構市國有土地儲備中心隸屬于市政府，各縣區土地儲備機構參照執行，但按照新文件要求，各級土地儲備機構作為市、縣政府直屬全額撥款事業單位的原有隸屬關系相應的也相應發生了調整變化。

存在的機遇

2017年6月1日，財政部、國土資源部聯合印發《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》，規定2017年先從土地儲備領域開展試點，發行土地儲備專項債券，規范土地儲備融資行為，促進土地儲備事業持續健康發展，今后還將逐步擴大范圍。

發行土地儲備專項債券并非新鮮事，在很早以前就已經有地方政府嘗試進行發債，但引人關注的是財政部、國土資源部首次對地方政府進行土地儲備專項債券發行制定實施管理辦法，并明確2017年先從土地儲備領域開展試點，發行地方政府專項債券，這無疑為當前略顯萎靡的土地儲備工作打了一劑強心針；同時，我們也關注到財政部、國土資源部出臺該管理辦法的大背景正是江蘇等五省因利用融資平臺公司違法違規舉債而被財政部問責，反映了國家對當前土地融資和地方政府發行債券工作的高度關注。

面臨這樣的機遇與挑戰，到底是搶抓機遇還是保守觀望，這是當前各級地方政府面臨的一道選擇題，盤錦市政府亦不能例外。筆者認為，雖然近些年來，國家的金融政策多次出現變化，但總體的方針方向并未發生改變，就是要完善金融結構，調整基礎性條件和制度環境，強調市場主導、政策推動的有機結合，轉換政府角色，注重以市場需求為導向，遵循市場規律，在金融結構的調整與優化中，始終堅持合理規制下的金融創新?。遵循這樣的方針，即便面對政策變化，土地儲備工作依然能夠做到有方向、有目標。在當前經濟下行大環境下，各級地方政府普遍面臨著資金短缺問題，發行政府債券，緩解資金壓力無疑是一種解決當前問題的最優途徑，而作為債券抵押物的土地具有良好的保值增值屬性，這也是財政部、國土資源部明確指出政府發行債券先從土地儲備領域開展試點的重要原因。

探索土地儲備的未來方向

分析盤錦市本身，不得不面臨的問題的是當前資金缺口依然很大，經濟運行的狀況低迷，政府急需盤活資產，全市“1+6+2”國資國企資本運作體系建立正是盤錦市金融體系探索創新邁出的重要一步，但正如前文提到文件出臺的大背景正是江蘇等五省因利用融資平臺公司違法違規舉債而被財政部問責，細究政策出臺的深意，正是封堵變相舉債“后門”， 通過開“正門”發行土地儲備專項債券，將用于償還專項債務的土地儲備資產及其預期土地出讓收入顯性化，保障合理的融資需求。基于以上分析，筆者對土地儲備工作的未來方向提出如下設想。

1. 建立完善的土地儲備制度

土地儲備工作涉及面廣、牽涉的利益群體復雜，因此建立科學高效的土地儲備制度是工作穩定高效開展的根本保障，這既需要明確相關各部門、單位之間的分工，又需要對上下級土地儲備機構關系準確厘定，還需要建立市級層面相關的工作協調機構。當前，盤錦市國有土地儲備管理的相關辦法依然沒有正式出臺，而因為沒有明確的制度規定，部門與部門之間、市本級與縣區之間職責劃分厘定不清，工作經常出現交叉重疊，數據之間存在沖突，在工作中更多的還是依靠市政府去協調，導致儲備工作的開展步步維艱。面臨當前依法治國的大背景，土地儲備管理辦法出臺應該說是大勢所趨，有了制度才能明確相關部門的職責，有利于相關部門進行平等協調溝通，保障土地儲備順利開展，真正做到“一個渠道進水，一個水池蓄水，一個龍頭出水”。

2.準確定位土地儲備機構的職能

按照《土地儲備管理辦法》第二條規定，土地儲備是指市縣人民政府為實現調控土地市場、促進土地資源合理使用，依法取得土地，進行前期開發儲存以備供應土地的行為。因此，《關于設置盤錦市土地儲備中心的通知》明確市土地儲備中心承擔全市城區土地儲備工作，具有土地儲備計劃管理和開發利用、相關資金管理職能，并負責土地收購整理的成本核算及擬供應土地價格的評估測算等事務。各縣區、經濟區土地儲備中心職能編制上也大多作了類似的規定。但在過去實際工作中，從市本級到各縣區、經濟區土地儲備機構除了融資職能，儲備職能大多處于虛化狀態，收購儲備、整理開發、掛牌出讓等環節基本不參與，導致土地儲備中心被單純的定義為融資平臺機構。因此準確定位土地儲備機構職能，統籌規劃相關部門的隸屬關系，將土地儲備機構的收購儲備、整理開發等職能充分發揮，發揮土地儲備調控土地市場的優勢，真正實現土地利用收益的最大化迫在眉睫。

3.搶抓政策改革機遇

面對政策改革的新機遇，我們不妨拿出“摸著石頭過河”的探索精神，搶先一步，快人一等。當前整體經濟形勢處于下行趨勢，作為按政府性基金收入項目分類發行的第一個專項債券，土地儲備專項債券帶有明顯的探路性意義，如果我們能搶抓機遇，發揮土地儲備領域債券試點的先行優勢，科學建立土地儲備項目庫，對項目名稱、地塊區位、儲備期限、項目投資計劃、收益和融資平衡方案、預期土地出讓收入等情況“陽光”安排、統一規劃，市場就能夠據此對項目信用、操作風險等指標作出清晰的判斷與評估，進而避免產生不良的投資預期，勢必會激發民間資本的潛力，吸引更多社會資本參與地方政府債券的投資。因此，無論是從緩解政府資金壓力，還是從盤錦發展改革角度出發，做實土地儲備都有著積極意義。