易地扶貧搬遷在修水的實踐和思考

□ 曾 榮

易地扶貧搬遷在修水的實踐和思考

□ 曾 榮

黃沙鎮湯橋花園里中心村

修水縣位于贛西北山區，素有“八山半水一分田，半分道路和莊園”之稱。全縣轄19鎮17鄉，4504平方公里，人口87萬，是全省面積最大和九江市人口最多的縣，也是國家扶貧開發工作重點縣和省定特困片區縣。

近年來，該縣圍繞“一個目標”（即精準脫貧），采取“兩輪驅動”（即整體移民搬遷和易地扶貧搬遷），堅持“三個解決”(即山上的問題山下解決，山內的問題山外解決，面上的問題點上解決），做到“四個結合”(即與產業扶貧、基礎扶貧、科教扶貧、保障扶貧相結合)，易地搬遷扶貧工作取得了顯著的階段性成效，先后被國務院扶貧辦、省委省政府列為全國搬遷扶貧工作示范縣和全省城鄉一體化工作試點縣。截至2016年底，先后完成對5個鄉鎮的14個行政村、2個鄉鎮的5個片區村和其它18個鄉鎮的256個自然村的整體搬遷，先后安置人口20030人。

一、修水易地扶貧搬遷取得的主要成效

易地扶貧搬遷工作實施后，既給深山居民的生活帶來了深刻變化，也為修水的城市發展產生了積極的推動作用，城鄉發展開始邁入良性互動階段。

1.實現了節約資源和改變移民戶居住環境的良性互動。偏遠山區生產生活條件差，公共服務水平低，改善投入成本高，深山居住群眾生存狀況表現為“一少一差一分散，生產生活有六難”，即耕地少、設施差、居住分散；行路難、就學難、就醫難、耕作難、增收難、娶妻難。近年來，修水縣扎實開展易地搬遷工作，先后建設了良瑞佳園、紫竹小區、金竹小區、津怡小區等多個高檔安置小區,全力打造了馬坳黃溪、何市火石、黃沙花園里、征村石窩里等一大批中心村安置點，將深山群眾整體外遷。不僅節約了資金，還從根本上改變了山區群眾的生產生活環境，徹底解決了行路、上學、就醫等多種困難。

搬遷戶采茶忙

蠶桑產業

搬遷戶的蔬菜大棚

菊花大豐收

2.實現了提高城鎮化率和推動工業發展的良性互動。通過易地扶貧搬遷，先后在縣城集中安置18202人，為全縣城鎮化率貢獻了2個百分點。同時，由于遷入地交通更加便捷、信息更加靈通，移民戶和外界交往更加頻繁，思想觀念也隨著發生了根本性轉變，他們開始按照市場經濟思維安排生產活動。該縣因勢利導，通過舉辦家政服務、電動縫紉、建筑建材等就業培訓班和整體移民搬遷就業專場招聘會，為縣工業園提供了3000多名產業工人，有力促進了農民轉變成為市民，加快了城市工業化進程。

3.實現了發展現代農業和保護生態環境的良性互動。通過整體移民搬遷，極大減輕了對搬出地山林、土地資源的人為破壞，為生態修復提供了條件。據測算，如果搬遷1萬人，每年可節省柴草1900萬公斤，相當于7.5萬畝林場免遭砍伐。近年來，修水縣搬遷的2萬多名深山群眾在安置地全部使用沼氣和液化氣作為生活燃料，對改善生態環境發揮了重要作用。同時，修水縣充分整合資金，全力改善遷入地的基礎設施，幫助發展現代農業，積極為移民戶增收創造條件。例如，修水縣馬坳鎮黃溪村成為承接移民搬遷的中心村后，交通、水利等基礎設施得到了極大改善，現代農業得到了極大發展，村民以土地入股流轉出土地1400多畝，先后引進8家種養和加工企業，300多戶村民不僅增加務工收入、租金收入，年底還分得150萬元股份紅利。

二、修水易地扶貧搬遷工作的主要做法

回顧幾年的工作實踐，修水縣主要是做到了“五堅持五強化”。

1.堅持政府主導，強化組織協調，著力營造易地扶貧搬遷的工作氛圍。一是在組織上強力推動。成立了縣委書記任組長的工作領導小組，設立了城鄉一體化辦公室，屬全額拔款事業單位，作為政府的組成部門，專門負責易地扶貧搬遷工作。二是工作上明確責任。建立了“縣指導、部門幫、鄉(鎮)實施”的工作機制，縣發改委負責項目計劃申報、城鄉一體化辦負責具體項目管理、財政局負責資金監管、有關鄉鎮負責項目的組織實施，形成了合作共事的新氛圍。三是在管理上強化督查。成立脫貧攻堅工作督查推進考核辦公室，對易地扶貧搬遷項目實施作為重點督查項目，并納入對有關鄉鎮和縣直部門年度目標考評。四是在資源上整合使用。按照“多個渠道引水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”的原則，全面整合涉農項目資金，幫助安置地改善生產生活條件。

2.堅持群眾自愿，強化因人制宜，著力構建靈活多樣的安置模式。

根據搬遷群眾的意愿，積極探索縣城、集鎮、中心村等多種安置方式，有效破解了“人往哪里去”的難題。一是縣城安置。按照統規統建的方式，先后新建良瑞佳園、紫竹小區、金竹小區等三個移民搬遷安置小區，建設面積達70萬平方米，引導經濟條件較好、有生活來源的農戶進城安置。二是集鎮安置。對要求留在鄉鎮生產生活的搬遷農戶，在集鎮建點進行安置，爭取為每戶提供一個店面或儲藏間。三是中心村安置。對沒有離鄉意愿的農戶，打破村界，在基礎條件相對較好的中心村建點進行安置。四是行政村內集中安置。將偏遠山區貧困戶，就近搬遷到本村交通方便、基礎條件相對較好的地方，集中建點進行安置。五是兜底安置。將五保戶對象全部安置在當地敬老院集中供養，對暫不符合五保條件，無依無靠，無勞動能力的特困戶，由村委會統一建設易地扶貧保障房進行統一安置。

良瑞佳園

3.堅持因地制宜，強化政策引導，著力調動遷出和安置地的積極性。一方面針對納入重點搬遷的遷出地，實行“五不安排”。即：不再安排水、電、路、學校、衛生等基礎設施建設項目；不再安排竹木砍伐指標；不再安排農村危房改造指標；不再安排非農建設用地指標；不再新遷入人口。另一方面針對易地扶貧搬遷的遷入地，實行六優先。即：優先為安置地制定發展建設規劃；優先支持安置村的水、電、路、農田水利、學校、衛生所等基礎設施及公益事業的建設；優先安排新農村建設項目；優先安排農業綜合開發項目；優先安排產業開發項目；優先扶持興辦農副產品加工企業。

4.堅持給足政策，強化規范管理，著力確保易地扶貧搬遷穩妥實施。一方面讓搬遷對象該享受的政策給足給到位，激發搬遷戶的搬遷意愿。一是在建房補助上實行“兩享受”，即享受上級補助和縣級補助。上級補助標準為建檔立卡戶每人2萬元；同步搬遷戶每人0.8萬元。縣級補助為每戶1.2萬元。二是在就業保障上實行“一扶三免一確保”，即優先扶助每戶3萬元至5萬元小額貼息貸款；子女免費就讀修水職高；免費創業就業培訓；免費職業介紹；確保有就業需求的家庭至少有一人實現就業。三是在社會保障上實行“二轉一選擇”，即新農保和城鎮居民社會保險互轉、農村和城鎮低保互轉、農村合作醫療和城鎮居民醫療保險自由選擇。四是在戶籍保障上實行“兩可以一不變”，即移民可以直接辦理城鎮居民戶口，也可以保留農村戶籍辦理城鎮居住證，享受城鎮居民同等待遇；各種強農惠農和農村計劃生育政策不變。另一方面嚴格守住政策紅線，切實加強易地扶貧搬遷規范管理，確保工作健康快速推進。一是安置區實行項目化管理。實行統規統建的實行“四制”管理；統規自建的由理事會監管。資金專款專用，并落實第一書記的監督責任。二是遷出地實行“一個必須、兩個不安排”。即原有舊房必須拆除，原則上不再安排基礎設施建設項目和農村危房改造指標。三是嚴控面積。通過嚴把圖紙設計關、規劃放線關、干部包戶關，嚴格執行建檔立卡戶建房“人均不超過25平方米”的要求。

5.堅持精準對接，強化貧困幫扶，著力加快搬遷貧困戶脫貧步伐。

貧困戶觀看搬遷扶貧展板

全力堅守穩定增收脫貧的“主線”，努力解決搬遷貧困戶如何脫貧的問題。重點做好“四個一批”：一是務工就業轉移一批。開展技能培訓，幫助632名建檔立卡搬遷戶到園區、集鎮和外出務工。建立扶貧車間，安排63名建檔立卡搬遷戶到鄉村保潔、山林防護等公益性崗位就業。二是特色產業發展一批。動員有勞動能力的建檔立卡搬遷戶參與農業產業開發，提高家庭收入。如黃沙鎮湯橋村安置點22戶建檔立卡搬遷戶全部參與合作社經營，預計2017年每戶可增收2—3萬元。三是兜底政策保障一批。為980名搬遷貧困人口發放低保金221萬元；為307名搬遷貧困戶子女發放各類補助32.6萬元；健康扶貧“五道保障線”先后為213名搬遷貧困人口報銷醫療費用109.8萬元。四是原有利益不變穩定一批。原有惠農政策不變，宅基地復墾土地使用經營權歸農戶，確保貧困戶有穩定收益，促進貧困戶穩定脫貧不返貧。

三、易地扶貧搬遷工作的現實思考

1.如何利用政策辦好民生實事。隨著易地扶貧搬遷工作的深入推進，遷出地的山林管護成為移民較為擔心的問題，并且通過對搬遷對象的再識別、再精準，搬遷對象有所調整與變動。同時，依據《江西省“十三五”易地扶貧搬遷工作方案》，制定了一系列的易地搬遷惠民政策，如“搬遷對象符合政策條件的，可享受農村危房改造政策”等。建議省市有關部門將移民搬遷地納入公益林范圍，全面封山育林，并且允許各縣根據實際情況，對相應的易地扶貧搬遷規模及規劃作出調整與變動。同時，繼續維持惠民政策的準入條件和扶持標準不變，保持政策的嚴肅性和連續性，促進易地扶貧搬遷工作平穩有序開展。

2.如何解決搬遷安置點建設用地。修水縣地處山區，初步統計，完成十三五易地扶貧搬遷任務，還需要安置用地1685畝，其中需要土地調規1057畝（需要占用基本農田438畝）。而目前土地利用總體規劃是10年前編制的，其建設用地布局不能滿足現實的需要，安置點用地面臨較大壓力。同時，按照“占一補一，占水田補水田”的要求，土地開發難以完成占補平衡任務，用地指標無法落實。建議能否借鑒貴州的做法，特事特辦，允許“先行使用、后完善報批，先行建設、后調整規劃”。縣級可采取“據實申報、坐標定位；縣級承諾、行業監督；上級督查、責任倒查”的辦法確保調整后的土地全部用于易地扶貧搬遷。

3.如何解決土地增減掛與山區地形間的矛盾。當前土地增減掛政策與易地扶貧搬遷工作要求不協調，主要表現在：一是增減掛指標滯后。易地扶貧搬遷是先建房安置、后拆舊復墾。現有的土地增減掛政策是要等到拆舊項目驗收后，即移民搬遷2—3年后才下達指標。這樣當年的移民搬遷很難利用這項政策。二是圖斑面積太大。目前國土部門規定增減掛項目區每個圖斑面積在1500平方米以上。而山區群眾居住分散，每戶的房屋面積在200平方米以下，很難享受這一政策。三是土地復墾政策過嚴。增減掛政策要求是占一補一、占優補優。而目前山區的土地現狀多為貧瘠的掛壁土、望天丘，拆舊區復墾的土地利用率不高。如修水縣2013年整體移民搬遷的9個試點村增減掛項目因沒有達到標準至今還沒有驗收。建議省市有關部門允許增減掛項目區的圖斑面積按實際面積計算；允許復墾宜林則林、宜農則農，因地制宜；允許60%的增減掛鉤指標提前使用，其余40%待拆舊復墾驗收后再給予，或邊建邊用。

曾榮，修水縣政府經研室。

■責任編輯：徐云