改為淺析中國養老產業PPP模式下的發展

王衛利 / 新疆建筑科學研究院（有限責任公司）

改為淺析中國養老產業PPP模式下的發展

王衛利 / 新疆建筑科學研究院（有限責任公司）

中國的老齡化問題日益凸顯，養老項目投資大、運營成本高，整體發展存在很多問題。面對當前我國養老產業所存在的矛盾，以PPP模式推動養老產業發展，通過養老機構的發展與創新，可有效解決當前養老產業中面臨的“資金、服務”兩大難題，能夠實現風險的分擔和養老支持性政策的突破，保障社會投資者的基本收益水平，使之能夠在我國養老事業上發揮最大的作用，實現可持續發展。

PPP模式；養老產業

1.引言

我國已經進入人口老齡化快速發展階段，至2015年末，我國60周歲及以上人口達2.2億，占總人口的16.1%。根據預測，到2050年，65歲以上老年人口將達到4.83億，占總人口的34.1%,屆時每3個人當中就有1個老年人。養老問題已上升到關系國計民生和國家戰略的新高度，政府需要積極應對人口老齡化，加快發展養老服務業，不斷滿足老年人持續增長的養老服務需求，有利于保障和改善民生，促進社會和諧，推進經濟社會持續健康發展。

但是，我國的養老產業供給量存在嚴重的缺口，單純依靠公共財政的建設模式無法滿足目前及未來老年人對養老服務的需求。考慮到養老服務設施的公共性、未來人口老齡化對于中國養老體系形成的公共支出壓力等原因，以PPP模式引導社會資本參與養老服務設施的投資和運營，是一種符合各方利益的可操作的發展模式。

2.中國養老市場

2.1 現狀與困境

近年來，隨著老年人口的持續快速增長，養老成為一個緊迫而沉重的話題。隨著居家養老觀念逐步改變，社區服務和機構養老的需求持續增長，到2020年我國老年消費市場規模將達3.3萬億元。

目前我國的機構養老主要以國辦為主，民辦為輔。由政府包辦的養老機構，高投入、低產出、高消耗、低效能，且管理服務欠佳，缺乏內在動力，甚至成了權力腐敗的滋生之地。近幾年國辦敬老院發生的負面新聞時有發生。而民辦養老機構，要么價格過高絕大多數人不能承受，要么服務質量差項目少，場所設施簡陋，不能滿足服務需求。更為重要的是，國家目前對養老機構還沒有明確統一的規范，政策支持乏力，法律制度建設滯后，配套措施不夠完善。這些問題正是我國養老產業不能快速有效發展的根源。

2.2 經驗借鑒

人口老齡化已成為當今世界一個突出的社會問題，“老有所養”是人類社會追求的目標之一，各國在結合各自的國情的基礎上發展了不同的養老模式。

從發達國家的經驗看，金融財政政策在支持養老服務業發展、服務個人養老方面的作用十分明顯，比如日本的介護保險（LTCI）、美國的商業護理保險和住房反按揭貸款等。國外絕大部分的國家采用主要的養老模式都是以一種模式為主，多種模式并存的養老模式。

一個國家而隨著社會的發展，養老方式也逐漸由家庭走向社會，多元化的養老方式將是必然選擇。當傳統的家庭養老模式難以適應這個發展趨勢，社會化養老成為擺在我們面前的一個重大現實課題。

2.3 我國養老產業在PPP模式下的發展

PPP是為了建設基礎設施項目，或是為提供某種公共物品和服務，政府按照一定的程序和方式，與社會資本以特許經營和政府購買服務的方式，明確雙方的權利和義務，發揮雙方優勢，形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，由社會力量向公眾提供市政公用產品與服務，提高質量和供給效率，最終實現比預期單獨行動更為有利的結果。

考慮到養老服務設施的公共性、未來人口老齡化對于中國養老體系形成的公共支出壓力等原因，以PPP模式引導社會資本參與養老服務設施的投資和運營，是一種符合各方利益的可操作的發展模式。政府通過與社會資本方的協作，PPP模式使養老機構通過自有資金、社會資本融資以及政府補貼三個渠道獲得資金以實施項目，也具備數據化管理的科學運營方式及服務全面等方面的優點。

2017年，我國政府和社會資本合作（PPP）機制在經歷了兩年多來的規模增長以后，PPP項目落地率正在逐漸提升，PPP模式應用于養老機構的建設尤其在融資方面無疑是解決養老機構數量不足、發展緩慢的一個可取之法。

2.4 PPP模式養老產業面臨的困難

目前我國養老服務多以政府提供為主，財政資金是其主要資金來源，這無疑加重了財政負擔，不利于養老服務的發展。同時,我國養老產業存在著：設施形態多樣化、收費機制復雜且透明度低、監管體系不健全、風險的不確定性過大等等問題。養老產業屬于半公益性產業，也給評估和監管帶來挑戰。通過PPP模式將社會資金引入到養老服務業中，將對緩解財政資金壓力，增加養老服務業有效供給，優化其供給結構等具有巨大作用。

與基礎設施項目相比，養老項目具有形態多樣、強調服務、市場發起、收費機制復雜、價格彈性大等特點，同時在合作模式上有著一套與基礎設施項目完全不同的概念體系，這些因素造成了將PPP模式引入養老項目存在一定難度。

2.5 PPP模式操作養老項目的建議

政府和企業對采用PPP模式建設養老項目都有濃厚興趣，但擺在眼前的最大問題是以PPP模式操作養老項目尚無成熟經驗可循。養老行業在國內屬于朝陽產業，但國內尚未有成功案例。做養老產業的人需要情懷與堅守，因為市場階段使得行業在5-10年內可能都看不到開花結果，長期的高投入低回報將是所有養老企業必須面對的現實，而民間資本的這一片情懷同樣需要政策的呵護。

當前進入該領域的以房地產企業居多,從我國當前養老產業構成來看，主要包含養老服務、養老地產、養老金融與養老用品四方面內容，其中，地產是載體，相關服務、金融等是重要的延伸內容，它們相輔相成，相互融合。以往的經驗顯示，前期較高利潤率的支撐是今后上述能為廣大老百姓生活提供良好服務商品得以普適化的前提，除非養老機構定位為類似學校、醫院的設置，否則營利性的養老機構將是我國今后養老機構發展的主流形式。

政府應實現在養老機構發展中的角色轉變，充分發揮協調者、監督者而不是競爭者的作用。這就需要減少甚至取消政府主導的養老機構，促進民營養老機構的自由競爭，發揮市場的資源配置作用，使社會資源更加正規、公平地流向養老機構，以促進我國養老事業的正常、健康、有序發展。民政部門應舍得犧牲本部門利益，主動從“有利可圖”的福利事業中退出，為社會成員進入福利領域讓出空間。在準入條件方面的進一步放開，將有利于各界資本進一步參與到養老服務市場建設中來。

2.6 養老產業發展PPP模式的意義和前景

中國老齡產業發展政策環境良好，市場需求逐漸釋放，市場供給不斷擴大，社會力量參與老齡產業的熱情日益高漲，迎來了前所未有的發展機遇。PPP在養老行業中的應用，有望給養老服務產業注入新的資金支持。

建議政府通過構建養老服務PPP模式動態評價體系、建立專業性PPP監管部門、完善養老服務PPP模式的合作機制、完善養老服務公私合作的制度體系和健全養老服務PPP模式的法律支持體系等方面，引導民間資本進入養老產業，推動養老服務員發展。

3.國家政策的支持

2017年養老基礎設施、旅游資源開發等領域PPP項目已經獲得政策傾斜，并且將形成PPP項目增量出口。2月28日，國務院印發的《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》提出支持社會力量興辦養老機構，特別提出鼓勵采取政府和社會資本合作等方式支持社會力量舉辦養老機構。3月份，國務院辦公廳印發《關于進一步激發社會領域投資活力的意見》，要求相關部門制定社會力量進入醫療、養老、教育、文化、體育等領域的具體方案，明確工作目標和評估辦法，新增服務和產品鼓勵社會力量提供。特別提到引導社會資本以PPP模式參與醫療機構、養老服務機構、教育機構、文化設施、體育設施建設運營，開展PPP項目示范。

4.結語

中國的老齡化問題日益凸顯，在現有政策下，養老項目投資大、運營成本高，整體發展存在很多問題。PPP模式應用于養老機構的建設尤其在融資方面無疑是解決養老機構數量不足、發展緩慢的一個可取之法。PPP模式使養老機構通過自有資金、社會資本融資以及政府補貼三個渠道獲得資金以實施項目，也具備數據化管理的科學運營方式及服務全面等方面的優點。通過政府與社會資本合作的方式，能夠實現風險的分擔，實現養老支持性政策的突破，保障社會投資者的基本收益水平，實現可持續發展。我們要在此基礎上不斷去創新、去發展，找出真正符合實際需求的發展方式。

[1]2017-2022年中國養老產業發展前景與投資戰略規劃分析報告，2017年

[2]王亦虹,潘敏，尹貽林主編《雙贏之道》天津大學出版社

[3]《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》2017年

[4]《關于進一步激發社會領域投資活力的意見》,2017年