精準(zhǔn)扶貧視角下的扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保融合發(fā)展研究

武 林 / 西北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

精準(zhǔn)扶貧視角下的扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保融合發(fā)展研究

武 林 / 西北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

精準(zhǔn)扶貧是現(xiàn)階段扶貧的反貧困措施，而農(nóng)村最低生活保障制度是一項(xiàng)社會救濟(jì)的創(chuàng)新。如何從農(nóng)村最低生活保障的“輸血”到精準(zhǔn)扶貧的“造血”，從單方面的政府保障兜底到通過產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧使得貧困農(nóng)民正真正地脫貧。低保和扶貧兩種幫扶措施，在貧困戶動態(tài)管理過程中如何才能做到協(xié)調(diào)配合和融合發(fā)展呢。本文研究了現(xiàn)階段精準(zhǔn)扶貧和農(nóng)村最低生活保障制度的融合發(fā)展現(xiàn)狀，以及存在的問題。發(fā)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障和精準(zhǔn)扶貧存在不合理區(qū)間，建檔立卡缺乏動態(tài)管理，低保和扶貧存在“關(guān)系戶”等問題。并針對這些問題提出了合理化建議。

精準(zhǔn)扶貧；農(nóng)村低保；融合發(fā)展

一、引言

扶貧是為幫助貧困地區(qū)和貧困戶開發(fā)經(jīng)濟(jì)、發(fā)展生產(chǎn)、擺脫貧困的一種社會工作，旨在扶助貧困戶或貧困地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)，提高收入水平，從根本上改變窮困落后面貌。我國自1986年實(shí)施扶貧開發(fā)以來，采取專向扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多種形式，通過三十多年的不懈努力，取得了舉世矚目的成績。針對現(xiàn)階段的扶貧任務(wù)，建立精準(zhǔn)扶貧機(jī)機(jī)制是當(dāng)下的必然選擇：工作重點(diǎn)由特定區(qū)域扶貧轉(zhuǎn)向特定群體扶貧，通過對貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作的長效機(jī)制①，為科學(xué)的扶貧奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

農(nóng)村低保制度作為政府社會再分配的一個重要手段，對于緩解社會分配不公、縮小貧富差距、提升國民整體幸福指數(shù)都有重要意義。這項(xiàng)政策機(jī)制從創(chuàng)立至今已經(jīng)取得了一定成績。農(nóng)村最低生活保障制度作為一項(xiàng)歷史性的反貧困政策，已成為我國農(nóng)村貧困群體社會保障體系的“最后一道安全網(wǎng)”。精準(zhǔn)扶貧自2013年提出以來，取得了相當(dāng)可喜的成就，農(nóng)村貧困人口明顯減少。李克強(qiáng)總理在2017年政府工作報(bào)告中指出，過去的2016年全國財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入超過1000億元，農(nóng)村貧困人口減少了1240萬，易地扶貧搬遷人口超過240萬。農(nóng)村最低生活保障制度趨于完善，精準(zhǔn)扶貧制度正在實(shí)施，但是這兩項(xiàng)惠及民生的制度怎樣才能協(xié)調(diào)配合協(xié)同發(fā)展使得我們的扶貧工作完善和高效呢。

二、兩項(xiàng)制度的實(shí)施現(xiàn)狀

1.政策含義及特征。

農(nóng)村最低生活保障制度，是由各級政府給家庭人均純收入明顯低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村困難家庭，按照確定的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村困難家庭，按照確定的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，給予維持其基本生活條件的物質(zhì)幫助。低保政策自2007年實(shí)施以來，給農(nóng)村地區(qū)尤其是農(nóng)村貧困地區(qū)帶來的反貧困效應(yīng)是顯而易見的。首先是該政策遵循“應(yīng)保盡保”的實(shí)施原則，使農(nóng)村貧困人口得到了全面救助，截止2014年底已使5207.2萬農(nóng)村貧困居民得到了最低生活補(bǔ)助②。其次我國農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)得到了動態(tài)提高。另外財(cái)政支持力度加大。2008年我國各級財(cái)政的農(nóng)村低保資金共有228.7億元，2009至2014年已經(jīng)上漲到了363.0億元、445.0億元、667.7億元、718.0億元、866.9億元和870.3億元。這對于促進(jìn)貧困農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障貧困人口基本的物質(zhì)生活、縮小城鄉(xiāng)差距有不可代替的作用，有利于維護(hù)社會公平和正義，讓更好的老百姓共享改革和發(fā)展的成果，也是實(shí)現(xiàn)2020年基本消除絕對貧困現(xiàn)象的助推劑，對更好的建設(shè)社會主義新農(nóng)村和全面小康具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

精準(zhǔn)扶貧是相對于粗放扶貧而言，其特征是目標(biāo)更加明確，是針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮?shí)施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。措施更加有針對性：找準(zhǔn)致貧原因，然后根據(jù)原因制定具體的措施，因人而異，因因而異，更加具有針對性，降低了制度運(yùn)行的成本，提高資源利效率和扶貧效果；管理更加精細(xì)：從前期扶貧對象的篩選和確定，到中期扶貧工作的具體實(shí)施，再到后期的動態(tài)跟蹤，精準(zhǔn)扶貧朝著更加規(guī)范化的方向發(fā)展，使扶貧項(xiàng)目落到實(shí)處，做到“扶真貧”和“真扶貧”。

2.制度運(yùn)行狀況。

在全面建成小康社會的新階段，貧困人口分布越來越分散化，致使目前還很難與每位貧困戶“對上號”，更無法得知其具體致貧原因，同時(shí)各類返貧問題的凸顯也使扶貧的形勢變得更為嚴(yán)峻。在這種情勢下，以貧困戶為主要瞄準(zhǔn)對象的精準(zhǔn)扶貧成為新時(shí)期農(nóng)村扶貧的主導(dǎo)思想。實(shí)行精準(zhǔn)扶貧，確保扶貧到村到戶，這是基于我國過去幾十年農(nóng)村扶貧開發(fā)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是對這種實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的肯定、傳承和延續(xù)。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，2012年我國農(nóng)村貧困人口為9899萬人，減少19.11%，2013年貧困人口8249萬人，減少16.7%；2014年貧困人口7017萬人，減少14.9%。由此可以看出，2011-2014年貧困人口數(shù)量雖一直減少，但是減貧難度增加，減少速度下降，若按照每年約1個百分點(diǎn)下降速度進(jìn)行預(yù)測，到2020年貧困人口減少速度為8.9%，貧困人口預(yù)測為3389萬人。低保自2007年實(shí)施以來，低保人數(shù)隨著貧困標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化，但是隨著扶貧開發(fā)的努力，將會慢慢減少。2007年保障人數(shù)為2566.3萬人，2008年為4305.5萬人，2013年為5388萬人，2015年則為4903.6萬人。保障人數(shù)的變化當(dāng)然與保障標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高有關(guān)系，2016年低保平均標(biāo)準(zhǔn)同比提高了17.8%，達(dá)到每人每年3611元，超額完成了2016年年初制定的人均補(bǔ)助提高8%的目標(biāo)任務(wù)，中央財(cái)政安排專項(xiàng)低保補(bǔ)助資金較上年增加6%。可見低保制度趨于完善。

三、精準(zhǔn)扶貧和農(nóng)村低保制度融合

1.區(qū)別與聯(lián)系。

首先是服務(wù)對象不同。精準(zhǔn)扶貧的主要針對有勞動能力并且有脫貧愿望的貧困的貧困人口和低收入人群，通過有針對性的進(jìn)行幫扶以達(dá)到脫貧的目的；農(nóng)村低保政策主要傾向于重大疾病導(dǎo)致的喪失勞動能力、主要勞動力亡故或者由于殘疾無法外出老工和從事農(nóng)業(yè)勞動的家庭以及由于家庭變故導(dǎo)致的單親家庭等收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的家庭。其次，政策功能不同。精準(zhǔn)扶貧主要是通過實(shí)施精準(zhǔn)化的幫扶措施，以提高貧困人口的自我發(fā)展能力和貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力，通過政策支持和自身努力達(dá)到脫貧的目標(biāo)；農(nóng)村最低生活保障制度作為一項(xiàng)權(quán)利基準(zhǔn)型的社會保護(hù)項(xiàng)目，其目標(biāo)是構(gòu)建一個綜合性的社會保護(hù)體系，覆蓋農(nóng)村低收入群體，重在為農(nóng)村貧困地區(qū)的貧困人口提供最基本的生活保障，用以維持其基本的物質(zhì)生活。

2.兩項(xiàng)制度融合的必要性和困境。

扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保制度予以有機(jī)銜接，可在一定程度上使得扶貧對象具體選擇、制度程序上的科學(xué)化、規(guī)范化等。低保如果能夠注重能力的建設(shè)，將能起到兩個方面的積極作用：一是能為扶貧開發(fā)部門的脫貧能力建設(shè)工作積累經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造基礎(chǔ)，發(fā)揮兩個部門的協(xié)同作用，增加幫扶資金的投入量；二是減少保障的依賴，低保不應(yīng)該只是簡單的、無償?shù)貑畏矫娴慕o予，受助對象需與民政部門簽訂協(xié)議，承擔(dān)一定義務(wù)，而不能輕松地享有保障待遇。其次，有些脫貧能力建設(shè)內(nèi)容由民政部門進(jìn)行可減輕扶貧資金的壓力。

扶貧開發(fā)部門雖可以給農(nóng)民以較大數(shù)額資金幫助，但實(shí)施起來也比較困難，存在行動不便利、設(shè)計(jì)部門多、利益關(guān)系復(fù)雜等問題。以小額貸款為例，扶貧部門和貸款部門存在利益差別，貸款銀行會考慮到有無償還能力，而這對最貧困者恰恰是十分有利的。低保針對性強(qiáng)，易于操作，目標(biāo)明確，更易于收到實(shí)際效果。但是貧困戶動態(tài)管理難度大，由于農(nóng)村居民收入的波動性，農(nóng)村低保對象也應(yīng)該實(shí)時(shí)調(diào)整，調(diào)整就得需要有相應(yīng)的管理制度和管理人員，另外加上人口流動的原因，動態(tài)管理成本和難度變大，對于兩項(xiàng)制度的融合增加了難度。

四、融合發(fā)展的建議

1.科學(xué)確定低保對象，準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)貧困戶。首先要統(tǒng)一對象認(rèn)定的口徑，同步識別對象，在對象識別過程中要力求統(tǒng)一組織，統(tǒng)一實(shí)施，是農(nóng)村低保和扶貧對象識別在工作時(shí)間和程序上同步進(jìn)行，確保貧困對象不“脫靶”。在對象的選擇上要做到公平、公正，嚴(yán)格按照程序。在低保對象的篩選上防止“人情保”、“關(guān)系保”。

2.分析貧困原因，因戶施策，根據(jù)勞動能力，分類扶貧。低保中有勞動能力或者勞動能力增強(qiáng)的要納入到扶貧開發(fā)對象當(dāng)中。交叉重疊部分的貧困農(nóng)戶即有勞動能力的貧困農(nóng)戶不能簡單的列入低保對象，要進(jìn)行分類管理，精準(zhǔn)幫扶。防止“養(yǎng)懶漢”的“負(fù)激勵”問題的發(fā)生。根據(jù)貧困戶的致貧原因，因戶施策，對于因病、因養(yǎng)老問題等缺乏勞動力的應(yīng)列入低保；對于有勞動能力但無生產(chǎn)條件和生產(chǎn)資料的貧困戶，應(yīng)該加強(qiáng)勞動技能培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移就業(yè)，提供資金支持，信貸幫扶等多種方式加大產(chǎn)業(yè)扶貧，加強(qiáng)農(nóng)戶的自我發(fā)展能力，最終擺脫貧困，防止返貧。保障對象的分類是實(shí)行保障的基礎(chǔ)，一般是按貧困農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行分類，運(yùn)用家計(jì)調(diào)查法掌握受助人及家庭的財(cái)產(chǎn)狀況，但程序繁雜、低效。但是按照貧困人的勞動能力進(jìn)行分類，再根據(jù)保障對象的財(cái)產(chǎn)和收入狀況，進(jìn)行針對性幫扶，效果會更好。

3.規(guī)范建檔立卡，建立扶貧信息共享，實(shí)施動態(tài)管理，建立低保退出機(jī)制。建檔立卡和信息共享是貧困戶動態(tài)管理的基礎(chǔ)，貧困戶的識別和瞄準(zhǔn)是一個動態(tài)的過程，在建檔立卡過程中應(yīng)該規(guī)范流程。低保退出機(jī)制是我國農(nóng)村低保制度建設(shè)中重要的一環(huán)，其建立對農(nóng)村最低生活保障制度的完善具有重要意義。所以農(nóng)村低保要正向激勵，去依賴性就得完善低保退出機(jī)制。

4.引出大數(shù)據(jù)等技術(shù)，加強(qiáng)低保和扶貧制度的科學(xué)管理和監(jiān)督。當(dāng)前，我國扶貧開發(fā)進(jìn)入了攻堅(jiān)期，精準(zhǔn)扶貧過程中還存在一系列的現(xiàn)實(shí)性問題，諸如扶貧對象精準(zhǔn)識別難、扶貧資金精確監(jiān)管難、貧困程度精確考核難等一系列管理和技術(shù)問題。如果這些問題若得不到有效解決，將會影響到精準(zhǔn)扶貧工作的有效開展。在扶貧管理體制機(jī)制和技術(shù)平臺的建設(shè)使用上，可以采取引入精準(zhǔn)扶貧模式和扶貧項(xiàng)目的第三方績效評估，建設(shè)及優(yōu)化貧困數(shù)據(jù)平臺，挖掘貧困數(shù)據(jù)信息。這樣才能進(jìn)一步提高扶貧的綜合效益。

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[5]李小云，董強(qiáng)，劉啟明，王妍蕾，韓璐.農(nóng)村最低生活保障政策實(shí)施過程及瞄準(zhǔn)分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2006（11）.

注釋：

①《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（中辦發(fā)〔2013〕25號）

②[數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國民政部：《2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》EB/OL.2015-06-10www.mca.gov.cn/article/sj/ tjgb/201506/201506008324399.shtml.]