山西省探礦權、采礦權征收現狀存在問題及建議

董子恒

山西省探礦權、采礦權征收現狀存在問題及建議

董子恒

2014年以來，我省探礦權采礦權征收過程中緩征、欠征的問題突出，本文主要從國土部門征收探礦權、采礦權的實際情況，找出問題背后的原因，并提出建議。

探礦權、采礦權；征收；建議

一、我國現行探礦權、采礦權征收政策概念及作用

（一）探礦權、采礦權征收相關概念。

1.在礦業權取得環節，收取探礦權、采礦權價款(以下簡稱“兩權”價款)。

“兩權”價款是指中央和地方人民政府探礦權、采礦權審批登記機關通過招標、拍賣、掛牌等市場方式或以協議的方式出讓國家出資勘查形成的探礦權、采礦權時取得的收入，以及國有企業補繳無償占有國家出資勘查而形成的“兩權”價款。

2.在礦業權占有環節，收取探礦權、采礦權使用費。

探礦權、采礦權使用費是指國家將礦產資源探礦權、采礦權出讓給探礦權人、采礦權人，按規定向其收取的使用費。

根據國務院發布的《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》（國務院令第240號）和《礦產資源開采登記管理辦法》（國務院令第241號）的規定，收取探礦權、采礦權使用費的標準為:①對探礦權的占有，第一至第三個勘查年度中，每年繳納 100元／km2，從第四個勘查年度起，每年增加100元／km2，但最高不得超過500元／km2。②對采礦權的占有，按每年1 000／km2元收取。

（二）探礦權、采礦權征收的意義作用。

征收的意義在于保證國家財政收入，維護礦權人權益，推動建設和完善探礦權、采礦權市場，促進礦產資源的合理開發、利用和保護。

一是增加各級政府財政收入，加強煤炭資源整合力度，改變以往布局散、規模小、秩序亂、安全水平和產業集中度低的局面；二是提高各級政府部門對能源產業可持續健康發展的關注程度，不僅要充分調動地方政府在“兩權”征管方面工作的積極性，還需切實發揮地方政府在礦山環境治理和生態恢復方面的積極作用；三是能源產業“外部成本內部化”，推動能源產品加工的精細化，保障能源企業向節約型發展，實現經濟與環境的和諧發展。

二、近三年山西省探礦權、采礦權征收情況

山西省探礦權、采礦權收入是我省財政非稅收入的重要組成部分。探礦權、采礦權收入征收的好壞，直接影響當年財政非稅收入的總體情況。

（一）2014年以來，受我省經濟持續低迷的影響，近三年我省探礦權、采礦權征收情況呈下降趨勢，截至2016年底，“兩權”價款征收工作困難，緩征、欠征情況尤為突出。

（二）駐晉央企及山西省國有大礦對煤礦資源無償使用，不繳納相關費用、價款，導致山西省私有或股份制煤炭生產企業面對不公平的市場競爭。

三、山西省探礦權、采礦權征收問題主要的原因

（一）全省經濟持續低迷，企業經營困難，省政府出臺探礦權、采礦權緩征政策。

2014年以來，受到我省經濟形勢的持續低迷，企業整體經營效益較差，無法按時足額繳納相關費用、價款。由于欠征較多，國土部門無法為其辦理證照延續。

2015～2016年省政府出臺“減負 60條”“工業19條”政策，即《關于印發山西省減輕企業負擔促進工業穩定運行若干措施的通知》（晉政發［2015］11號）和《關于進一步促進工業穩定運行體質增效的若干措施》（晉政發［2016］24號），其中規定山西省境內企業緩繳2015、2016年度資源價款。緩繳期內（1年），企業承擔資金占用費。

（二）探礦權、采礦權征繳政策制度存在漏洞。

探礦權、采礦權價款征收繳納政策于1998年國務院出臺的《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》（國務院240號令）和《礦產資源開采登記管理辦法》（國務院 241號令），截至 2016年財政部、國土部、中國人民銀行又陸續出臺征繳相關的政策規定，其中兩權價款分期繳納征收的政策一直沿用2006年財政部國土資源部《關于深化探礦權、采礦權有償取得制度改革有關問題的通知》（財建［2006］694號）。但從國土部門征收兩權價款的實際情況看，兩權價款征收分期繳納與采礦權許可證的發放不銜接，即企業僅在繳納了前幾期的價款就取得了采礦權許可證，而后續拖欠兩權價款，這種情況在我省經濟持續低迷的情況下尤其明顯。

（三）煤炭資源整合過程中的遺留問題。

2004年之后，山西啟動了三輪煤炭資源整合行動，這三次整合均為政府推動，而為非市場行為，遺留了諸多問題。

1.強行整合的煤礦由于產權不明晰等原因，至今無法完全整合，導致無法對其征收費用和發放兩證。

2.三次整合期限較長，在整合期間政策變化較大，尤其在十八大后，對環境保護等要求越來越高，如自然保護區、水源保護區或城市規劃的劃片面積擴大，將原有煤礦劃入保護區，導致該煤礦無法辦證或無法協議出讓。

3.強行將許多已不具備開采條件的礦井并入，導致整合后的礦井停建停產，甚至列入政府關閉計劃，因而無法繳納兩權價款。

（四）企業無償取得探礦權、采礦權導致國有資金流失。

長期以來，我國的礦產勘查主要由國家出資，企事業單位無償取得探礦權、采礦權。自1998年國務院 240號令和241號令頒布以來，雖然從制度上確立了探礦權和采礦權的有償取得，但實際上還有相當一部分國家出資的“兩權”仍然是無償取得的。據國土資源部統計，全國現有的14萬多個“兩權”中有償取得的占比不到一半，礦業權無償取得和有償使用“雙軌”制并行，使國家權益損失過多。再加上現行“兩權”使用費繳納標準太低，一定程度上助長了“跑馬圈地”和資源的粗放利用、無序開發，難于建立公平公正的競爭機制。

四、對當前山西省探礦權、采礦權價款征收的建議

（一）遵循礦產資源市場規律，采取積極的政府干預手段。

“政府力量是看得見的手”，是經濟學重要原理。現階段山西省經濟持續低迷，尤以煤炭市場為突出，煤炭產能過剩導致價格下跌，企業繳納兩權價款的壓力仍然存在，故省政府出臺兩權價款緩征政策。建議政府從煤炭資源市場的供需兩方面著手，結合國家“三去一降一補”政策，出臺改善市場環境政策，如供給方面煤炭企業生產執行國家“276個工作日”減量化生產政策；需求方面平衡火力發電與新能源發電在政策上的導向等，通過政策的調控防止市場價格的大幅度波動。

（二）完善探礦權、采礦權價款征收政策。

山西省國土部門對于辦理采礦權許可證的企業，必須繳清辦證前的兩權價款，從制度上促使企業主動繳納兩權價款。需要完善的是，采礦權許可證發放前，企業必須繳清全部兩權價款，如未繳清全部兩權價款，企業只能獲得臨時采礦權許可證，或限制采礦權許可證的用途，如無法獲得銀行抵押貸款等相關權益。

（三）停止無償授予企業探礦權、采礦權。

全面實行以招標、拍賣等競爭方式有償出讓探礦權、采礦權制度，鑒于現有探礦權人、采礦權人所持探礦權、采礦權的不同情況，尤其是新老礦山差異很大，必須區別對待。有關部門應協同研究制定有關配套制度，如探礦權、采礦權評估制度、收費制度、管理制度、利益分配制度以及出讓轉讓程序，從評估、勘查、議價、合同、審批、收繳出讓金和發證等各個環節進行制度化管理。

［1］張廣榮.探礦權、采礦權的權利性質與權利流轉

［J］.煙臺大學學報，2006.

［2］王群英.從法治經濟角度對我國探礦權與采礦權流轉立法的分析［J］.經濟研究導刊，2012.

（作者單位：山西省審計廳）