京津冀一體化下的北京節水農業發展機遇

魏巍

（北京市社會科學院，北京 100101）

京津冀一體化下的北京節水農業發展機遇

魏巍

（北京市社會科學院，北京 100101）

《京津冀協同發展規劃綱要》頒布實施，為北京建設節水農業提供了發展機遇。協同發展上升為國家戰略打破了行政化管理的桎梏和利益的藩籬。國務院及所屬水利部和京津冀三省區政府，都制定了有利于建設節水農業發展的各項政策。三省區的雙邊多邊合作行動，為建設節水農業迎來了發展機遇。

京津冀；協同發展；北京市；節水農業；發展機遇

北京市水資源嚴重匱乏，人均水資源量只有全國的1/20，水生態問題始終是達摩克利斯之劍懸而未決。全市自20世紀80年代發展節水農業來，在農田水利、工程技術、生物工程、種植制度和管水體制等多方面進行了卓有成效的探索實踐，完成了幾個五年規劃目標，收到了很大的成效。但是，與需要北京農業進一步減少用水的目標還有不小的差距。

2015年4月30日，中共中央審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）。這項國家重大發展戰略的核心是，疏解非首都功能，調整經濟、空間結構，內涵集約促進京津冀區域協調發展。這項戰略規劃是北京建設節水農業的莫大良機。

北京建設節水農業，在京津冀甚至環渤海經濟帶更廣闊的區域內通盤考慮，會有更好的收獲和發展；只是區域行政制度的藩籬制約了優化發展空間。如今，國家層面的協調為北京節水農業迎來了發展機遇。

一、《規劃綱要》的核心是解決首都“大城市病”問題，對津冀協同北京發展提出了要求

北京的“大城市病”由來已久，為解決首都環境問題，專家學者早在三十年前就提出了京津冀一體化的構想，并進行了大量研討。但是，管理部門并不買賬。原因有兩點：一是三省市各自站在自己的利益上考慮問題，在水資源管理上表現得尤為突出，各自為政束縛了協作的手腳；二是區域經濟發展不平衡（河北經濟落后更為明顯，部分地區的脫貧問題尚未解決）差距懸殊，這就導致無法形成互聯互通的協作發展機制，導致“大城市”病成為“老大難”問題。

2014年2月26日，習近平總書記在北京主持召開座談會，提出了京津冀協同發展是一個重大國家戰略。2015年4月30日，中共中央政治局會議審議通過《規劃綱要》，提出了京津冀的功能定位、協同發展目標、空間布局、重點領域和重大措施，這是京津冀協同發展的行動綱領。

《規劃綱要》提出，北京市是“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”；天津市是“全國先進制造研發基地、北方國際航運核心區、金融創新運營示范區、改革開放先行區”；河北省是“全國現代商貿物流重要基地、產業轉型升級試驗區、新型城鎮化與城鄉統籌示范區、京津冀生態環境支撐區”，鮮明地提出了北京市是三省市發展的核心。首先要疏解北京非首都功能，解決北京的“大城市”病的問題，是首要任務，這是核心問題。京津冀的功能定位是為解決核心問題而確定的各自的職責范圍，三省市都要服務和服從區域整體功能定位；同時，這一功能定位優化了三地的空間布局，發揮了各自的區位比較優勢，兼顧了協同共同發展的問題。在解決核心問題的基礎上，推動三省市協同發展。

《規劃綱要》提出，到2030年首都核心功能更加優化、京津冀一體化格局基本形成，生態環境質量總體良好。這一目標作為國家戰略提出后，中央相關部委出臺了一系列政策予以支持幫助，京津冀積極落實開展合作，這些都為北京建設節水農業創造了良好的發展契機。

二、京津冀一體化下的農業節水政策分析

（一）在國家政策層面

在國家層面上《規劃綱要》提出，要在重點領域上率先突破，盡快取得明顯成效。其中之一，就是在生態環境保護領域上要有所作為。要按照“統一規劃、嚴格標準、聯合管理、改革創新、協同互助”的原則，建立國土空間用途管理制度。其中，水資源方面，要采取清潔水行動、飲用水源地保護、河流治理、湖泊濕地保護與修復、水庫生態修復及污染治理等措施。要保證這些目標的實現，最為關鍵的是：“各領域要相互銜接、互為促進、共同支撐、協同發展。”這些具體的要求，為三省市區域之間、部門之間的有機結合提出了明確的針對性的建設方案。

《規劃綱要》提出，在“增強資源能源保證能力”方面，資源是京津冀協同發展的基礎支撐，要“建立健全高效的水資源節約管理體制機制”。這段話說出了問題的本質，沒有一個高效的體制機制，很難把三省市的各相關部門結合起來，這個政策為今后三省市體制機制創新提供了政策依據。

具體到節水農業方面，《規劃綱要》提出，三省市都要“加快實施罐區節水改造，大力推廣高效節水灌溉和旱作農業節水技術，壓縮高耗水作物面積”，這就為節水農業的推廣剔除了區域性的障礙因素。建立節水型農業不再是北京一地一家的事情了，這就為三地建立統一的、合理化的種植業創造了條件。

（二）在相關部委政策層面

2016年6月中旬，水利部印發了《京津冀協同發展水利專項規劃》（以下簡稱《規劃》）。這一規劃還沒有完全在媒體上披露出來，但是主旨精神宣傳出來了。主要內容如下：

《規劃》是在征求了北京、天津、河北三省市意見的基礎上編制的，遵循了“創新、協調、綠色、開放、共享”五個理念。剛性約束條件是水資源水環境的承載力，前提條件是水資源高效循環利用，重點工作在水資源保護和水生態修復方面，以流域區域水管理體制機制改革為抓手，確定了2020年和2030年京津冀水利建設目標與控制性指標，提出了系統性的建設任務。

《規劃》在水價、水權、水市場改革，健全水利發展體制機制，形成水利協同發展的合力方面提出了方向性的要求。這一方向性的規劃非常重要，為三省市協調節水農業的發展做出了制度性的安排。

（三）在京津冀地方政府政策層面

《北京市“十三五”時期水務發展規劃》提出，著眼京津冀水資源保障的統籌調配、水生態水環境治理、防洪排澇減災聯防聯控工作機制等重點領域，加強三地合作協調發展，做出了專門的規劃部署，特別是要加大在農業節水項目的支持力度。

《天津市貫徹落實（京津冀協同發展規劃綱要）實施方案（2015—2020年）》提出，堅持三地一盤棋，支持服務北京、河北發展，真正實現發揮優勢、主動服務、協同發展、合作共贏。表明了要在三省市發展中做到一盤棋共同協調發展的積極態度。在節水農業方面，提出加強再生水、淡化海水等非常規水資源的開發利用，鼓勵京津冀合作開展海水淡化項目和輸送管道建設。

《河北省水利發展“十三五”規劃》明確提出，要打造京津冀生態環境支撐區。明確了要為三省市協調發展做出恰如其分的貢獻，特別是要在京津冀水生態聯防聯治等重大問題上開展專題研究，實現科技創新。

三省市都站在各自的角度、層面上，對節水農業的不同環節做出了制度性的安排，這為三地共同解決節水農業的重大相關問題打下了一定的基礎，特別是為北京市建設節水農業需要其他兩地的支持創造了條件。

三、京津冀協同發展的實踐活動

在國家《規劃綱要》等一系列政策引導下，京津冀三省市多領域、多部門的交流合作活動及項目已經開始，這些合作必將引向水資源的統籌調配與綜合管控、流域區域協同治理機制建構和解決水資源保護等建設節水農業的深層次問題。

（一）京津冀簽署區域環保合作協議

2015年末，京津冀環保部門簽署《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》，在大氣、水、土壤污染防治等重點領域開展聯合立法、統一規劃、統一標準、統一監測和協同治污。協議針對在水環境產生重大影響的重點行業做出規劃，將對農業節水工作產生積極的促進作用。

（二）河北省開展了環京津水生態文明調研

2015年河北省相關水利部門啟動了環京津地區協同共建水生態文明的調研課題工作。研究結果表明，三地水系具有連通性，潛伏著水危機、水資源承載能力超載；三地水資源開發度達100%，大大超過水資源的承載能力。假設南水北調中線一期供水，依然存在著防汛安全、干旱缺水的問題。如果不打破現有的用水模式，水匱乏問題依然不能解決。地下水儲量消耗極度過量，區域總用水量中有七成自深層地下水且超采枯竭形成地下漏斗。三地水生態惡化沒有得到遏制，體制機制不順，法制不健全造成的、形成的水生態惡化的問題仍需要時日才能解決。三地必須攜手行動建立新的聯動體制機制，協同共建水生態文明。其中，一項重要的舉措是建立京津冀生態補償機制，國家建立生態補償示范區、生態補償基金和生態補償專項轉移支付制度是非常必要的。從這項調研報告中可以欣喜地看到，河北省已經充分認識到天然水資源的持續衰減、城鎮剛性需水的持續增加，造成的水生態退化和水環境惡化嚴重，威脅到了整個區域的可持續發展，必須站在生存還是死亡的角度考慮問題，必須自覺地開展與京津協調發展的各項工作了。這種自覺、主動的配合和調整，對保障三地水資源的統籌開發創造了有利的支撐條件。

（三）三省市開展的合作活動

北京、河北兩地共轄區的官廳、密云兩座水庫開展了較為密切的合作。河北省在水庫上游地區調整了工農業生產結構，節約農業灌溉用水，減少污染企業，增加水庫入水量。這些措施改善了水庫水質，改善了生態環境。河北省全力打造環首都綠色經濟圈，確保京津重要水源地保護與自身發展的目標雙重實現。

北京市在實施高耗水農業生產功能外遷的工作中得到了河北省的有力支持。在實施《調結構轉方式發展高效節水農業的意見》中，全市調減了小麥種植面積10萬畝，降低了生豬生產總量的5%、減少肉禽生產總量的7%，大型畜禽養殖場由1 907家縮減為1 886家。在河北省支持下建設“菜籃子”供應基地，達70余萬畝，生產蔬菜量300萬噸供應首都菜市場。

天津、河北聯手開展了潘家口和大黑汀水庫的水資源保護工作。天津市投資1億元請河北省治理引灤水污染，兩省區建立了引灤水源保護聯絡工作機制，共同解決引灤水源污染問題。天津市和遵化市簽訂合作協議，幫助黎河沿線的文明生態村建設、尾礦治理和垃圾清理等，取得了成效。

北京、天津開展了水資源保護合作項目研究。北京市成立了專門機構解決與天津跨流域調水及其水源保護工作。天津市開展引灤上游潘大水庫周邊地區治理污染產業項目。

2015年末，京津冀三省區就土肥水協同發展“十三五”規劃編制達成共識。三地確定了土肥水事業協同、創新、共贏發展，初步確定了大數據、耕地質量監測預警、耕地質量提升、精準施肥和肥料監管及體系保障工程等十個工程。

京津冀三省區雙邊多邊的互動合作，為水資源的保護和優化利用創造了條件。

四、京津冀一體化下的北京節水農業發展機遇

北京市節水農業經過幾十年建設進入了關鍵時期，也是比較困難的時期。主要是各種技術措施已經悉數采用，也取得了顯著的成效，但要想依靠自身的力量挖掘潛力的空間也很有限，進入了發展的瓶頸期。這個時候要進一步發展，一定要進入到區域合作的領域和發展軌道，這幾十年來因為不同地區的利益之爭使得區域合作不能深入開展。

《規劃綱要》的頒布實施使得京津冀一體化發展成為國家發展戰略，經濟與環境協調發展成為三地的共識。生產發展、環境滯后的局面將得到極大的改觀，北京節水農業建設迎來了發展機遇。

概括起來說，京津冀協同發展，三地農業可以立足各自的比較優勢，統一規劃進行產業調整分工，發揮區域優勢互補合作共贏，推進節水農業向三地縱深領域更廣覆蓋。節水農業建設的統一規劃的主要內容包括水資源、土地資源、產業資源的規劃，這些規劃打破了行政區劃的界限和藩籬。這種規劃為不同地區的節水種植業的調整創造了條件，實現了不同節水形式的農業有機結合。

京津冀協同發展節水農業的重要有利條件是三地承諾從體制機制改革上加強協調合作，這就為節水農業的統一規劃，體制建設、機制創新奠定了條件。三地節水農業建設是區域經濟協調發展的重要組成部分，可為全區域農業發展形成示范作用。

[1]京津冀簽署區域環保合作協議[N].天津日報，2015-04-12.

[2]河北省老科協水利分會.環京津地區協同共建水生態文明的調研[J].河北水利，2015，(12).

[3]王一文，李偉，王亦寧.推進京津冀水資源保護一體化的思考[J].中國水利，2015，(1).

[4]京津冀就土肥水協同發展“十三五”規劃編制達成共識[EB/OL].北京市農村工作委員會，2015-12-29.

[責任編輯 劉嬌嬌]

F323

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1673-291X（2017）21-0013-03

2017-02-20

魏巍（1961-），男，北京人，副研究員，從事農業經濟研究。