地方國庫現金管理風險探析

地方國庫現金管理風險探析

佘穎

自2001年國務院同意啟動財政國庫管理制度改革試點以來，到2006年中央國庫啟動現金管理操作，國庫現金管理逐漸進入公眾視野。十余年來，中央國庫現金管理已較為成熟，但地方基層國庫現金管理還不成熟還處在摸索階段。隨著地方國庫庫存規模逐年快速增長，各級地方政府及相關部門對開展地方國庫現金管理的需求愈發迫切。與成熟的中央國庫現金管理相比，由于地方國庫現金管理還處于探索完善階段，因此，地方國庫現金管理的開展存在一定的風險性。本文對開展地方國庫現金管理的有關風險問題進行分析探討，并提出防范措施和建議。

一、我國國庫現金管理的現狀

近年來，隨著經濟社會的不斷發展，地方財政預算收支金額大幅增加，促使國庫庫款也產生巨額增長，全面推行地方國庫現金管理勢在必行。中國人民銀行與財政部2006年聯合頒布了《中央國庫現金管理暫行辦法》和《中央國庫現金管理商業銀行定期存款業務操作規程》，對中央國庫現金管理工作提出了具體的、實質性要求，這也意味著國庫現金管理進入了實質性的操作階段。與此同時，各地政府開展地方國庫現金管理的需求日益凸顯：一方面，近年來地方國庫集中收付改革不斷深入推進，將分散在預算單位的財政性資金集中到地方各級國庫，促使地方財政庫款帶來了較為穩定地、持續地增長。另一方面，隨著各地經濟增速加快，地方國庫收入和庫存也呈現出了較快有增漲態勢，使國庫臨時性的閑置庫款余額得以持續增加，大量國庫資金閑置，財政資金使用效益低下，對地方經濟發展帶來不利影響。尤其是2009年，地方政府債券相繼發行，地方財政在承擔高額債券利息支出的同時，卻有大量財政庫款閑置，給地方財政管理帶來窘境，迫切需要改革完善。近年來，在地方政府及相關部門的推動下，地方國庫現金管理也逐步得到開展，取得了一定的進展，但由于地方國庫現金管理的特殊性，帶來的風險問題不容忽視。

二、開展地方國庫現金管理的風險隱患

(一)應急支付方面的風險

加強地方國庫現金流量的預測，確保地方國庫現金流量預測的準確性，是有效實施現金管理的前提和基礎，但是，國庫現金流變化因素多，具有較強的不確定性，給預測地方國庫現金流帶來了一定難度，所以投放現金規模難以確定。一是預測手段單一，預測效果難以保證。開展地方國庫現金流量預測，既要針對國庫資金涉及的所有預算支出進行預測，還要針對各項稅收等收入項目進行測算。一方面，目前的預測較多的是依靠預測人員的經驗和對歷史數據的分析判斷，由于轉移性收支、基金等因素，加大了預測的難度。另一方面，地方預測要將地方特有的經濟因素，如經濟總體規模、經濟發展狀況、收支情況、債務情況等，在預測的準確性、及時性以及方法的修正、完善，預測機制的建立完善等方面都提出了更高的要求。二是地方財政體制與預算編制存在缺陷，進一步加大了預測的難度。一方面，多數地方政府仍存在預算編制不精細，不詳盡、未滾動編制的情況，尚未建立地方中、長期預算編制，并且在預算編制方法、程序和建立預測機制等方面都還需要作深入扎實的工作，地方財政預算調整的隨意性較大，剛性約束缺失嚴重影響了地方國庫現金管理。另一方面，受財政體制改革、國庫單一賬戶改革不完善、財政專戶大量存在等多種因素的影響，目前還有大量預算外資金游離于國庫管理之外，嚴重影響了分散了地方政府的財力，扭曲了財政收支分配結構，影響了國庫監督機制的運行，造成地方國庫現金管理反映財政收支情況不真實、不全面、不完整、不準確。因此，地方庫存變化隨機性更強，而地方國庫庫存相對中央國庫而言，收支規模和總體基數較小，如若出現應急支付，資金支付缺口占資金總規模的比重較大，其風險也將增大。

(二)資金損失方面的風險

地方性金融市場的局限性加大了地方國庫現金管理的風險。在地方自主管理地方國庫的情況下，金融市場工具、金融交易平臺等的選擇受到一定的局限，對地方性金融市場的依賴性較大。當前，我國部分區域金融市場沒有為其提供較為完善的地方國庫現金管理平臺，造成各地金融市場區域發展不平衡，并且，地方金融市場中符合國庫現金管理的操作工具不多，造成金融市場產品結構相對單一。在地方性金融機構的選擇上，地方政府還可能會出于種種原因考慮，選擇規模相對較小的地方性商業銀行開展地方國庫現金管理，若商業銀行發生流動性緊張、故意違約、破產等方面的風險有可能導致國庫資金損失。

(三)管理行為和制度風險

一是地方國庫現金管理協調難，程序相對復雜。中央國庫現金管理有關事項主要由人民銀行、財政部兩個部門溝通協調處理，相對較為單一。而地方國庫現金管理涉及的管理層級多、程序多，如涉及分庫、中心支庫、縣支庫甚至鄉鎮國庫，所以，實現逐級有效管理難度大；各地經濟發展狀況不均衡，財政、人民銀行意愿參差不齊，對業務開展方式的想法也不一致，所以，相關規定辦法的出臺協調難度更大；商業銀行分支機構作為地方國庫現金管理的主要參與者，需要經過商業銀行總行審批后才能開展地方國庫現金管理業務，也存在一定的溝通協調難度。

二是地方國庫現金管理缺乏相應的風險防控手段。為追求GDP為政績目標，在開展國庫現金管理時，地方政府比較容易追求資金收益，而忽略資金風險。通過開展國庫現金管理，可以增強政府國庫資金的流動性，減少國庫資金的沉淀，從而提高國庫資金收益。但問題是如何能夠在獲得較高收益的同時，將風險降至最低，這就需要地方政府平衡國庫資金的收益性和風險性，尤其是在開展地方國庫現金管理初期更不能因為過度追求政績的投資沖動而造成不不必要的損失，所以，建立與之相配套的財政風險防范手段尤為重要。

(四)貨幣政策與宏觀調控風險

地方國庫現金管理既不屬于純粹的貨幣管理，也不屬于完全的財政管理，而是聯系貨幣政策與財政政策的紐帶，是兩者的有效揉合。所以，在開展現金管理時，國庫資金從中央銀行向商業銀行凈流出，必然導致基礎貨幣的增加，進而形成擴張性的貨幣效應。當實行緊縮性的貨幣政策時，現金管理更加頻繁，國庫資金從商業銀行向中央銀行凈流出，貨幣政策的緊縮效應將被國庫現金管理產生的擴張性效應抵消。此時，國庫現金管理應當通過現代手段進行定量分析，弄準大量國庫資金短期內進入市場可能對貨幣市場造成的沖擊和影響程度，地方國庫現金管理在這方面可以發揮地方財政部門的主導作用，運用國庫現金管理的職能作用，通過具體操作，充分利用金融市場工具的作用，提高財政資金的管理效率，促進財政政策與貨幣政策的協調配合，調控國庫現金以運用減緩對貨幣市場的沖擊，實現宏觀貨幣調控的目標。地方政府可能出現因過于追求收益而無序擴大地方國庫現金管理規模問題，導致貨幣政策與國家貨幣宏觀相悖等調控的風險。地方政府如果過于追求國庫現金管理的收益，對國庫現金管理規模及頻率的控制將減弱，干擾貨幣政策的實施。雖然單獨一個地區或區域開展的地方現金管理規模較小，影響面較小，但從全國來看一些地方不約而同有的共同作為其規模不容小覷，對貨幣政策影響的不確定性將會更加明顯。

三、監測和防范地方國庫現金管理風險的對策思考

(一)完善國庫的現金管理體制。一是加強財政預算機制的管理。細化地方預算編制，硬化方預算編制的執行，增強地方預算執行的剛性，推動地方預算公開化和透明化，確保國庫現金流及庫存規模預測的準確性和穩定性，進一步規范性國庫現金管理行為。二是規范國庫單一賬戶制度。按照新《預算法》的有關規定，規范財政專戶的資金管理，將專戶資金流回，最終實現所有財政資金全部納入國庫單一賬戶管理的目標。

(二)建立良好的地方國庫現金管理溝通協調機制。“三臺原則”為促進中央國庫現金管理發揮了重要作用。在地方現金管理實踐中還需要在堅持“三臺原則”的基礎上持一步改進和完善相應制度。開展地方國庫現金管理中，要建立人民銀行、地方財政等相關單位的溝通協調機制，充分發揮各部門的作用，共同推動地方國庫現金管理規定的順利實施。

(三)加強對商業銀行的選擇和資金安全的監控。制定具體的商業銀行選擇標準，確定一系列量化指標，進一步規范商業銀行的選擇。明確規定商業銀行擔保比例、擔保種類等擔保要求，盡量選擇國債、央行票據等優質抵押品。建立國庫資金風險和商業銀行信用風險預警機制，制定明確的監督檢查辦法，重點關注商業銀行流動性、財務安全性、內控安全等方面的指標，針對指標異動情況進行預警，及時發現并規避風險，確保國庫資金安全。同時，建立多部門協調合作的國庫資金運行監控機制，如人民銀行要監督資金流向、是否按期收回；財政部門要定期向人大、政府匯報；審計部門要定期開展審計等。

(四)促進國庫現金管理與貨幣政策操作的協調配合。一是可采取集權型與分散型相結合的方式，即采用地方國庫指標管理與現金管理分散操作相結合的模式，促進地方國庫現金管理與國家宏觀貨幣政策的協調配合。二是嚴格執行地方國庫現金管理操作信息上報制度，確保人民銀行、財政部全面、及時地掌握全國各地地方國庫現金管理的操作信息，分析相關數據，出臺政策，對地方國庫現金管理工作及時指導、調控，并能有效采取措施應對地方國庫現金管理中帶來的負面影響，避免對貨幣政策帶來較大的沖擊。

(五)進一步強化現金流預測工作。一是要建立國庫與財政直接及時、有效的溝通機制，適時交流預算、資金支付等信息。二是進一步研究精準確定地方國庫現金管理最大規模的方法，加強國庫庫存規模和現金流的預測工作，提高預測準確性，建立地方國庫現金管理計劃，嚴格計劃的執行，提高地方國庫現金管理使用的精準度和控制力，促進地方國庫現金管理操作更加規范有序。三是探索建立產生緊急支付風險后的補救措施，如通過短期融資方式彌補資金缺口。

(中國人民銀行重慶營業管理部，重慶 401147)

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