淺談PPP模式下的城市綜合管廊項目建設

王衛利 / 新疆建筑科學研究院（有限責任公司）

淺談PPP模式下的城市綜合管廊項目建設

王衛利 / 新疆建筑科學研究院（有限責任公司）

探討PPP模式下的城市綜合管廊項目的融資及建設，總結了PPP項目的操作模式及城市綜合管廊項目的運營管理及經濟評價，希望對于城市綜合管廊項目在PPP模式下操作運營有一定的借鑒。

PPP模式；城市綜合管廊

1.引言

近年來我國基礎設施建設領域引入PPP模式，促進了中國基礎設施建設項目的民營化，具有極其重要的現實價值。綜合管廊建設在國內是個新型理念，實現城市基礎設施功能集聚、消除“城市蛛網”的視覺污染，創造和諧的城市生態環境，項目具有很大的特殊性及深遠意義。但由于地下綜合管廊建設前期需要大量資金的投入，政府為了緩解巨大的資金缺口壓力，正在積極探索采用PPP模式進行地下綜合管廊建設。

2.PPP模式的發展

2.1 PPP的含義

PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，就是政府和社會資本合作。

PPP是為了建設基礎設施項目或提供某種公共物品和服務，政府按照一定的程序和方式，與社會資本以特許經營和政府購買服務的方式，明確雙方的權利和義務，發揮雙方優勢，形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，由社會力量向公眾提供市政公用產品與服務，提高質量和供給效率，最終實現比預期單獨行動更為有利的結果。

2.2 國外PPP的發展

在國外PPP實踐中， 1992年英國最早應用PPP模式。加拿大自1991至2013年，加拿大啟動PPP項目206個，項目總價值超過630億美元。澳大利亞是世界上PPP模式應用體系最為成熟的國家之一,配以現行的政府和社會資本合作政策,為國內實施PPP項目提供了統一的框架。

從國際PPP的實踐來看，PPP項目成功的核心在于三點：契約精神、風險共擔和利益共享。

2.3 我國PPP的發展和特點

2.3.1 發展過程。

自十九世紀八十年代中期PPP引入我國以來，已經在諸如能源、通信等各大領域得到了廣泛應用。PPP在我國的發展歷程可以分為四個階段：萌芽階段(上世紀80年底至1993年)、探索階段(1993年至2002年)、發展階段(2003年至2013年)、熱潮階段(2013年至今)。

2.3.2 PPP的優點及面臨的困難。

與其他運作模式相比，PPP模式有顯而易見的優點：公共部門和私人部門可以發揮各自優勢，充分利用有限資源，建立長期合作關系實現共贏；可以彌補公共部門資金不足的缺陷；節約管理成本和資金成本，提高建設和運營效率；提升基礎設施建設和服務水平。

PPP模式又是一個十分復雜的系統工程，參與者眾多，組織結構和形式非常復雜；同時PPP模式一般周期較長，對風險分擔機制要求很高。

2.3.3 發展PPP項目的意義和前景。

PPP作為一種創新型政企合作模式，將成為撬動財政的支點，對基建投資的拉動作用將越來越明顯。

PPP不僅是一種融資工具的創新，更是一種公共服務提供模式和項目管理方式的變革，發展前景非常廣闊。

3.我國城市綜合管廊建設高速發展

3.1 城市綜合管廊的定義

綜合管廊的定義為：“建于城市地下用于容納兩類及以上城市工程管線的構筑物及附屬設施。”其實就是地下城市管道綜合走廊，即在城市地下建造一個隧道空間，將電力、通訊，燃氣、供熱、給排水等各種工程管線集于一體，保障城市運行的重要基礎設施和“生命線”。

3.2 城市綜合管廊項目的建設背景和發展意義

隨著我國經濟建設的高速發展和城市人口增加，城市規模不斷擴大，出現建設用地緊張、道路交通擁擠、城市基礎設施不足、環境污染加劇等問題。城市發展迫切地向地下尋求空間。綜合管廊避免了由于埋設或維修管線而導致路面重復開挖的麻煩，同時由于管線不接觸土壤和地下水，避免了管線的腐蝕延長了使用壽命，為規劃發展需要預留了寶貴的地下空間。

推進城市地下綜合管廊建設，是黨中央、國務院為適應國家新型城鎮化建設要求，對于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、節約土地資源、促進城市集約高效和轉型發展具有重要意義。

3.3 PPP模式下城市綜合管廊項目的融資、建設及運營管理

3.3.1 國家政策的支持。

《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》提出開展城市基礎設施和綜合管廊建設等政府和社會資本合作機制（PPP）試點，鼓勵社會資本參與城市基礎設施投資和運營。財政部、住房城鄉建設部也特別指出了對采用PPP模式的地下綜合管廊建設項目的財政補助方式及金額比例。

2015年國務院辦公廳印發《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》(國辦發[2015]61號)，部署推進城市地下綜合管廊建設工作，到2020年計劃建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營。

3.3.2 以PPP模式進行城市綜合管廊項目的融資及建設運營。

采用PPP模式運作綜合管廊項目，可以緩解政府資金壓力、引入專業化的運營管理團隊。以PPP模式運作綜合管廊項目，有如下優勢：1、資金方面：采用特許經營的方式，與社會資本合作成立項目公司，項目公司通過發行企業債券、中期票據、項目收益債券等市場化方式融資，可以緩解地方政府債務壓力；2、技術方面，由于地下綜合管廊涉及電力、通信、給排水、熱力等各類管線，建設期、運營維護期間很可能會遇到各類技術問題，需要較強的專業能力，政府通過PPP模式可引入專業的管理運營團隊對地下綜合管廊進行運營維護，政府行使監管職能，對社會資本定期進行績效評價，使得其回報與績效掛鉤，督促其高效、高質地運營地下綜合管廊。

3.3.3 項目的實踐經驗。

從部分試點城市開展PPP項目的實踐經驗來看，地下綜合管廊建成后，可以避免傳統直埋方式下因管線擴容、維修等反復開挖道路的額外施工浪費，減少環境污染；同時，在融資方面：在加大財政投入的同時，通過特許經營、投資補貼、貸款貼息等方式，鼓勵社會資本參與管廊建設和運營管理。發揮開發性金融作用，將管廊建設列入專項金融債支持范圍，支持管廊建設運營企業通過發行債券、票據等融資。在回報機制方面，采用入廊管線單位交納適當的入廊費和日常維護費，確保項目合理穩定回報。

3.3.4 項目建設運營中需要注意以下幾點問題。

在實施綜合管廊PPP項目初期，通過政府充分授權，相關部門代表政府主持地下綜合管廊的建設工作，負責統籌協調管網規劃、建設及管理相關事宜。

其次，確保電力、排水、燃氣各管線使用單位的多方協調配合，明確入廊要求。根據“保本微利”原則，事先擬定好科學、合理的定價方案，從而吸引社會資本來參與。

在綜合管廊項目中，社會資本可以通過征收入廊費、收取管理維護費用等方式來收回投資并實現一定盈利。僅通過入廊費、管理維護費用無法回收投資，政府應適當設立可行性缺口補貼機制，保證社會資本的基本投資收益。

同時應重視中介機構的作用，中介咨詢機構可彌補政府部門在經驗和專業知識上的欠缺，幫助政府理順項目邊界條件，保障政府部門的正當利益。

3.3.5 保持財政可持續性的對策建議。

綜合管廊項目屬于公益性項目，其中只有很少部分可以量化，可量化的部分又因規劃區內許多因素尚待確定，而無法進行定量的經濟評價。

針對這一特點，提出以下建議：

1.從國內工程實際案例來看，技術上一般不存在不可解決的問題。實施綜合管廊涉及政府部門特別是壟斷行業的權力和利益問題，對現有的部門條塊分割體制沖擊很大，需要政府強有力的協調。

2.綜合管廊作為一種市政基礎設施，所有權為國有。在明確地下空間權屬關系的基礎上，解決地下空間的規劃聯通問題。

3.政府應以“經營城市”的理念，將綜合管廊作為提升城市形象，提高城市基礎設施建設水平、改善投資環境的工程項目進行統一規劃，并制訂相應的政策。

4.在目前建設資金緊張的情況下，整合社會資源，引導社會基金、企業和個人資本介入，政府對投資的個人或企業予以融資和稅收上的優惠，盡可能形成綜合管廊完整的投資、融資、建設、運營和管理運作機制。

5.綜合管廊前期投入額巨大，要避免管線單位將其費用轉移到管線用戶身上。因此,在公共管廊的建設、運營過程中應該由政府采取必要的措施進行監控。

6.綜合管廊的收費定價應該是兼顧考慮多種因素的定價方法。收費定價機制的合理性應以保障社會總體效益最大化、相關各方的享受的權利與承擔的義務相匹配為最終判斷標準。

建設城市綜合管廊，實際上是一個以新的社會化的管理方式、管理體制代替舊有的管理制度的變革，目前正處于探索、試驗階段。

[1]城市綜合管廊工程技術規范．中國計劃出版社，2015

[2]王恒棟,薛偉辰著. 綜合管廊工程理論與實踐.北京: 中國建筑工業出版社, 2012

[3]王亦虹,潘敏，尹貽林主編. 雙贏之道.天津大學出版社, 2016

[4]《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》國辦發〔2014〕27號

[5]《關于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》財建[2014]839號

[6]《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》國辦發[2015]61號