新加坡城市海岸帶綜合管理制度及其對廣東的啟示

鄒 婧 / 廣東省海洋發展規劃研究中心

新加坡城市海岸帶綜合管理制度及其對廣東的啟示

鄒 婧 / 廣東省海洋發展規劃研究中心

本文通過系統梳理和歸納總結鑒新加坡城市海岸帶管理的主要特點和具體措施，研究新加坡在實施海岸帶管理方面的經驗做法，在此基礎上，分析當前廣東省海岸帶開發存在的問題，并對廣東省海岸帶開發管理提出若干思考建議。

新加坡；城市；海岸帶；管理；廣東

海岸帶綜合管理被認為是解決海岸帶地區生態環境問題、實現海岸帶資源可持續利用的有效方式。新加坡自2009年起實施從海岸帶綜合管理演變而來的城市海岸帶綜合管理，通過采用行政手段、立法支持、機構協同合作，做到資源的合理配置[1]。在應對海洋和海岸帶環境問題上，城市海岸帶綜合管理體現出較強的靈活性和應對問題的能力。

一、新加坡城市海岸帶綜合管理的主要特點

新加坡城市海岸帶綜合管理借鑒了東亞海計劃中關于海岸帶綜合管理的原則，用于其獨特地理、政治和社會經濟環境下的城市海岸帶綜合管理，主要可以概括有以下4個特點。

1.積極主動規劃。為最大限度地利用新加坡有限的自然資源并防止對資源的過度開發，新加坡政府定期對土地的使用、管理和行動計劃進行審查，并將當下需求納入全面考慮，開展具有適應能力和前瞻性的規劃行動。

2.政府協調機制。該原則被廣泛用于解決復雜、涉及多方合作的公共問題。各公共管理部門通過參與規劃、建設共同合作平臺，并配合行政手段的運用，做到互相協作。

3.積極的伙伴關系。通過開展與學術機構、社團組織、私營部門、區域和國際組織（如東亞海計劃，生物多樣性公約，國家海事組織）等的合作，形成強大合力，推動實現可持續發展。

4.科學管理支撐。通過開展大范圍的海岸帶數據收集、建立專項數據庫、反復審查、長期監控、開展能力建設等工作，全面支撐新加坡海岸帶空間的科學規劃和管理。

二、新加坡城市海岸帶綜合管理的主要措施

新加坡主要采用強有力的管理手段和完善靈活的協調機制，貫穿城市海岸帶開發利用的全過程，實現城市海岸帶綜合管理的目標。

（一）管理手段

在新加坡海洋與海岸帶環境管理中，行政手段常常與立法相結合，形成管理合力。在個別情況下，行政手段甚至可以代替立法權發揮作用。

1.行政手段。

（1）總體規劃

總體規劃是引導新加坡未來10到15年發展的法定土地使用規劃。總體規劃每五年進行一次評估和修編，明確新加坡海岸帶可用土地的使用范圍和使用密度。總體規劃的實施需要各有關機構共同協作，以確保滿足經濟社會發展需求，并兼顧維持一個良好、健康的生態環境。

（2）環境影響評估

相關技術機構在海洋發展項目的開展前，對其潛在影響進行評估。從20世紀90年代的后半段開始，海洋與海岸帶主要發展項目都必須經過環境影響評估。若環評結果顯示項目實施會對環境造成不良影響，相關部門則需提出降低其不良影響的解決方案。

（3）海洋項目專項委員會

新加坡成立了由多部門組成的海洋項目專項委員會，凡涉海項目、提案的實施都必須征得其同意，從而保證海洋發展項目不會妨礙船只在航道、船塢、碼頭內的航行安全。

（4）海洋應急處理程序

新加坡海事與港務管理局開發了一套海洋應急處理程序。該程序可在發生船舶碰撞、留港停航、火災、原油和化學物品泄露等海洋事故時，從報告、控制、協調和營救等環節提供具體處理辦法。

2.法律體系。

新加坡涉及城市海岸帶綜合管理的法令共有25部，如“新加坡海事和港務管理規定”“歷史遺跡保護法令”和“圣淘沙發展合作條令”等。這些法令涵蓋了海洋事務、海洋與海岸帶生物多樣性保全與保護、海岸帶災害管理、污染控制和垃圾管理、資源管理、遺跡保護等方面。新加坡國家環境局、新加坡公共事業局、新加坡城市改造局和新加坡海事與港務管理局等部門依據上述法令開展城市海岸帶綜合管理。

（二）協調機制

新加坡通過運用整體政府的工作方法，發展積極社會共商共治機制，對總體規劃進行定期咨詢、評估、修改，制定協調的政策措施等方法，構建完善的城市海岸帶綜合管理協調機制。

1.支撐結構。

（1）海洋與海岸帶環境技術委員會

新加坡于2007年成立了由國家公園局、國家環境局、新加坡建筑管理學院、新加坡海事與港務管理局、新加坡動植物管理局、新加坡環境與水資源管理部、新加坡外交部等機構專家學者組成的海洋與海岸帶環境技術委員會，主要為海洋與海岸帶環境政策委員會提供包括輸入技術力量、承擔研究項目、提高海洋與海岸帶問題研究能力等方面的技術支持。

（2）生物多樣性和環境數據庫系統

新加坡從2009年開始建設生物多樣性和環境數據庫系統，作為新加坡城市海岸帶綜合管理必不可少的一部分。該系統通過對政府部門、教育機構和部分非政府組織提供的數據有效性進行審核以及對利益相關者的未來需求進行調查，支撐新加坡政府的管理決策。該系統采用地理信息系統界面技術，實現海洋與海岸帶的可視化。

（3）調查和監控項目

新加坡通過開展對海草、珊瑚、紅樹林的長期監控，追蹤生物多樣性軌跡，為環境和生物多樣性影響評估收集基礎數據，支持城市海岸帶綜合管理工作的有效開展。新加坡于2010年開展了一項重點調查項目，即計劃持續五年的海洋生物多樣性調查，旨在通過調查研究，收集新加坡海洋和海岸帶生物多樣性數據。調查得來的數據將集中在生物多樣性和環境數據庫系統進行綜合分析。

2.伙伴關系。

新加坡城市海岸帶綜合管理鼓勵利益相關者間開展各項合作。通過由社會力量、私營部門、公共部門三方組織起來的合作關系，對構筑新加坡生態友好環境，起著至關重要的作用。

（1）公共部門

新加坡政府是海洋和海岸帶綜合管理核心，各部門有其各自明確的責任分工，包括在海岸帶保護、污染控制、海洋運輸、海岸帶土地利用規劃和動植物棲息地保護等。

新加坡政府機構制訂了形式多樣的溝通策略和活動，包括制定海岸帶教育項目、志愿者服務計劃，出版期刊雜志、編制年度工作報告、召開研討會等。所有管理機構均有門戶網站，為公眾提供便利的信息查詢。

新加坡政府還組織開展了世界海洋日、世界濕地日和世界環境日等活動，作為海岸帶管理的年度特色活動和參與國際運動的體現。

（2）私營部門

作為企業社會責任項目的一部分，私營部門為環境保護提供了許多專項資助，包括建設雙溪布洛濕地自然保護區、開展海洋生物多樣性調查等。新加坡有形式多樣的環境咨詢公司提供環境評估服務，如開展海岸帶項目潛在風險評估，提出減輕環境影響的措施和辦法，協助政府制訂環境政策和質量標準等。

（3）社會力量

學術界各類組織通過與政府部門的項目合作，為新加坡政府提供許多技術支援，填補政府能力的不足。

許多社會組織（包括藍海志愿者組織、新加坡自然協會以及新加坡航道觀察協會）及個體，通過組織珊瑚礁漫步等活動，培養公眾環保意識。以新聞網站和社交媒體，通過發布關于生物多樣性的報道新聞，構建一個更為完整的教育傳播系統。

三、廣東海岸帶開發利用存在的問題分析

廣東是海洋大省，全省大陸岸線長4114千米，海域遼闊、島嶼眾多、海灣優良、灘涂廣布[2]。根據國務院批復實施的《廣東海洋經濟綜合試驗區發展規劃》，海岸帶范圍是從大陸岸線向陸10千米起至領海外部界限之間的帶狀區域[3]。海岸帶蘊藏著豐富多樣的生產資源、提供了廣闊的發展空間，也是廣東對外經濟合作的重要載體和前沿陣地，是為廣東省經濟社發展的重要核心區域，地位作用顯著。但隨著開發利用強度不斷加大，海岸帶已面臨一些亟待解決的問題。

（一）海岸帶開發利用管理要逐步從行政區為主導轉到以海岸帶自然地理單元與行政區劃并重模式

部分海岸帶地理范圍廣，跨度大，地理范圍上可能覆蓋多個行政管理單元。長期以來，廣東省海岸帶的開發利用和管理以行政管理界線進行區塊管理，而不是以海岸帶的自然地理單元為依據進行統一規劃管理，導致分頭規劃，銜接不足。如，大亞灣西部屬深圳市管轄，中部和東部屬惠州市管轄。

（二）圍填海等開發活動多集中在海岸帶，對海岸帶景觀和功能有影響

由于海岸帶內圍海、填海的成本較低，形成土地利用價值較高，廣東圍海造田造地活動，特別是上世紀七、八十年代興起的圍墾、填海多集中在海岸帶灣內和近岸海域，導致部分海岸帶景觀遭受破壞，甚至功能喪失。

（三）陸源污染向海排放對海灣環境影響嚴重

海岸帶沿岸海域是人類活動的集聚區，由于大量的陸源污染向海排放，導致海岸帶沿岸海域環境承載壓力增大，赤潮等海洋生態災害頻發，個別海岸帶海水水質和海洋生態環境堪憂。

（四）海岸帶整治修復欠賬多，任務重

海岸帶整治修復需要投入資金量大，一些地方落實資金有困難，完成經國務院批復的《廣東省海洋功能區劃（2011-2020）》中明確的到2020年整治修復岸線長度不少于400公里的任務比較艱巨[4]。

（五）基礎數據歷史資料缺乏，基礎研究薄弱

盡管國家和廣東省開展了908調查等海洋基礎有關調查工作，但有關海岸帶的水文水動力環境、地質環境、海洋生態環境等是海岸帶開發利用的重要基礎數據，海岸帶的自然演變規律研究也需要長時間序列的基礎數據資料支持。廣東省海岸帶基礎數據調查起步晚，基礎研究薄弱，對海岸帶的自然稟賦、環境承載力、水文水動力功能等數據的掌握和對海岸帶的自然演變規律的認識不夠。

四、對廣東海岸帶開發的思考建議

統籌規劃沿海經濟帶發展，科學布局沿海縣市及鄰近海域，重點優化海岸帶格局，推進“六灣區一半島”生態建設[5]，加強“五島群”保護利用，規范和引導沿海地區保護和開發利用活動，提升沿海經濟發展協調性，打造廣東黃金海岸。進一步加強海岸帶保護和科學利用工作，提升灣區資源的社會與生態價值，促進沿海地區經濟社會可持續發展，現結合廣東省實際，提出以下建議：

（一）加強頂層設計，完善海岸帶保護與利用法律法規

海岸帶是生態資源與社會資源的綜合承載體，海岸帶經濟是廣東海洋經濟的重要組成部分。目前廣東有珠江口、湛江灣等“六灣區一半島”，承載著全省海洋經濟總量的80%。由于海岸帶具有跨行政區域的特殊屬性，且其保護和開發利用管理除海洋行政主管部門外，還涉及發改、國土、交通、水利、林業、環保等多個行政主管部門，建議從頂層設計的角度，出臺海岸帶保護和利用管理辦法，以進一步銜接相關法律法規和完善管理體制機制，規范海岸帶保護與開發工作。

（二）聯防聯治，控制陸源污染物排放

海洋、環保、水利、海洋上交通運輸等部門加強協作，開展廣東省沿海入海污染源、入海排污口調查，強化對沿海港口、重點企業及產業園區污水排放口和河流入海斷面的監測監控。同時針對海岸帶圍填海情況，實施區域涉海建設項目和用海限批，暫停審批該區域內除污染防治、循環經濟及生態修復以外的涉海工程建設項目。

（三）堅持海陸統籌，編制海灣保護與開發規劃

抓住廣東省與國家海洋局開展海岸帶保護利用規劃試點的時機，編制海岸帶保護和利用總體規劃。按照海陸整體發展，以海岸帶整體資源環境承載能力為基礎，通過分類引導，確定不同海岸帶的主體功能定位，對不同的海岸帶提出適宜的保護和利用措施以及產業發展空間布局，大力促進海岸帶、海島等近海資源由生產要素向消費要素轉變。

（四）突出重點，開展海岸帶整治工程

加大對廣東省“美麗海灣”整治工程支持力度，重點支持珠江口、大亞灣、柘林灣、水東灣、紅海灣等海灣的綜合整治，支持廣東省建設海洋生態文明示范區，因地制宜建設海岸公園、人造砂質岸線等海岸景觀；開展生態建設工程，因地制宜種植紅樹林、海草等，修復濱海和河口濕地，進一步改善海洋生態環境。

（五）加強基礎研究，為海岸帶開發保護提供科學支撐

近年來，由于經濟發展和空間拓展的需要，廣東省海洋利用活動相對活躍，海岸帶變化趨勢加快。為進一步提高海岸帶保護和利用的科學性，建議在國家和廣東省共同開展的908專項（近岸海域綜合調查與評價專項）調查基礎上，組織開展全省海灣、海岸帶、海島資源等綜合性調查，水文和海洋地質調查。整合現有海洋監測觀測系統，完善海域使用動態監管制度及系統，推進全省海岸帶生態環境監管體系業務化運行。

[1]廣東省海洋發展規劃研究中心.新加坡城市海岸帶綜合管理（IUCM）簡介[J].海洋信息動態.2014年11月.

[2]廣東省海洋發展規劃研究中心.廣東海洋發展報告[M].廣州：海燕出版社.2015年.

[3]國務院.廣東海洋經濟綜合試驗區發展規劃[R].2011年7月.

[4]國務院.廣東省海洋功能區劃（2010-2020年）[R].2012年11月.

[5]廣東省發展和改革委員會,廣東省海洋與漁業局.廣東海洋經濟地圖[M].廣州：廣東省地圖出版社,2013年.

鄒婧（1981年-），女，大學本科畢業，工程師，主要從事海洋環境管理研究、海洋環境政策研究工作。