杜鷹：改革和完善重要農產品價格形成機制

當前，農業供給側結構性改革已經進入深水區和攻堅期。關于改革和完善重要農產品價格形成機制，改革的背景和思路是什么？具體到各個品種，怎么改，其效果如何？中央新疆工作協調小組辦公室副主任、全國政協民族和宗教委員會副主任、國務院參事、國家發改委原副主任杜鷹在論壇上作了詳細闡述。

為什么要推進農產品價格新型體制改革？

2004年，國務院頒發17號文，即《關于進一步深化糧食流通體制改革的指導意見》。杜鷹說，這個文件很重要，是一個標志性的文件，同時取消了農業四稅，對農民實行四項補貼。我國以糧食為主的整個農產品市場形成了一套新的調控體系，總的來看效果不錯，促進了糧食的十二連增和農民增收的十二連快；在應對國際金融危機沖擊、保持國民經濟平穩健康發展起到重要的支撐作用。

但是，由于情況變化，特別是政策操縱中的一些不當，導致調控體系內部的矛盾開始不斷積累，因此現在必須進行改革。

一是近年來國內外重要農產品差價擴大和進口壓力增加。國家從2004年開始對稻谷、小麥實行最低收購價，從2007年開始，對玉米、大豆等實行臨時收儲政策。兩者都可以通稱為政策性收儲，因為價格都是由政府定的。區別在于臨時收儲在播種前不公布價格，到收獲季節才公布價格。

開始幾年，這個價格是穩定的。但是從2008年以后情況發生變化，2008年到2015年，我國農產品成本以平均每年10%的速度上升。因此，2008年以后，國家每年都要提高七大品種的最低收購價。從2008年到2014年，小麥的價格提高了71%，玉米的價格提高了60%，稻谷價格提高了100%。同期，國際市場的價格是下落的，形成剪刀差缺口。

到2010年，我國三種糧食的國內價格全面高于國際市場的離岸價格。2013年，三種糧食國內價格全面高于配額內完稅價格。2015年小麥的國內價格比關稅配額內完稅價格高34%，大米價格高39%，玉米價格高44%，這樣就使價格體系陷入了兩難境地。一方面，因為成本上升，農民的種植收益得不到保證，不提價的話，農民就沒有種糧的積極性；另一方面，提價又超過了國際市場天花板的價格，這樣導致配額內乃至配額外的糧食大量進口，帶來沖擊，這就是所謂的“兩難”。

二是政策性收儲價格處于支配地位，影響著市場發揮作用。政策性收儲的主體是中儲糧、中儲棉，原則上不排除其他收購，但是問題在于收購價是政府定的，而且這個價格高于市場價，于是就形成了一個所謂的政策市的問題。在政策市的情況下，只有中儲糧、中儲棉不得不收，其他的市場主體，市場預期被改變了，因為高價進的話銷不出去，所以沒有了積極性。這樣整個市場變成了只有中儲糧、中儲棉去包打天下，而其他的市場主體觀望、不入市，整個市場冷冷清清，這對于整個市場和產業鏈的發展非常不利。

三是庫存積壓嚴重，財政潛虧的風險不斷增加。因為糧食是以高于國內的市場價進的。按照國家要求，拍賣的價格不能低于進貨的價，不能虧損，所以國庫拍賣的糧食前幾年經常流拍，這樣導致大量的糧食、棉花積壓國庫。又由于積壓的時間長，收儲的財政補貼和庫存霉變的糧食導致的潛虧，加起來是一個非常大的數字。

因為以上存在的三個問題，政策性收儲以及價格機制就必須要改革。從另外一個角度來講，重要農產品價格形成機制改革是當前推進農業供給側結構性改革的一個核心。新形勢下，農業的主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾，主要表現為階段性的供大于求和供給不足并存，推進農業供給側結構性改革，是當前和今后一個時期我國農業政策改革的主要方向。重要農產品價格形成機制改革是由現階段我國農業的主要矛盾決定的，在杜鷹看來，推進這項改革在整個供給側改革也居于首當其沖的位置。

推進改革的基本思路——價補分離

這些年的政策實踐已經證明，政策性收儲確實不應該承擔過多的保收入功能，而應該平抑市場價格波動和保護農民種糧的基本收益。保農民的收入不應該由糧食收儲價格來承擔，而應該由補貼制度完成。價格應該反映供求關系，而不應該調節收入，也不應該參與分配。事實已經證明，以價格保收入是保不住的，還影響了市場價格機制作用的發揮。

從2013年開始，國務院責成國家發改委牽頭，研究農產品價格形成機制改革。杜鷹說，之所以現在的價格形成機制和收儲制度出現以上問題，根本原因就是在實際操作中賦予了最低收購價和臨時收儲制度過多“保收入”的政策功能。

解決這個問題的思路就是要實現價補分離——把過去隱含在價格中保收入的功能分離出來，由補貼制度去分擔，讓農產品價格由供求來決定并發揮對供求的調節作用——這就是農產品價格改革的基本思路。

無論是棉花改革的目標價格政策或者玉米改革的生產者補貼政策，都是“價補分離”的表現。讓價格回歸市場調節供求，靠國家補貼來保護農民種植積極性。杜鷹說，要重新認識國家糧食安全這個概念。這個很重要，因為中國調控農產品市場的終極目標是為了確保國家糧食安全，但是過去對國家糧食安全這個概念的認識不夠準確，有一定偏差。國家糧食安全是治國安邦的大事，而且任何時候都要把飯碗牢牢地端在自己手上，但是有些認識要澄清。

首先，糧食安全本意不是指每年糧食都要豐收，而是指能力安全，糧食安全的根基是能力安全，包括國內生產能力、對國際資源的掌控能力、儲備調節能力三個能力。

其次，糧食安全的核心是口糧安全。確保谷物基本自給，口糧絕對安全。這樣就把四大糧食品種與其他農產品區分開，四大糧食品種里面將來玉米還要單獨再考慮，可能最重要的是稻谷和小麥，大豆將來也要考慮，不做糧食類，作為油料類。這里把它的層次給分離出來，因此將來無論是國內安排生產也好，還是安排進口也好，都要按照優先順序，整個調控體系變得有彈性了。endprint

我們要做到三點，一是更加積極主動地利用國際國內兩個市場兩種資源。國內的糧食成本已經很高了，可不可以適度在一些其他品種上（比如玉米），更多地利用國際市場資源，這個可以研究和考慮。二是對不同農產品要采取分級調控，有的由國家掌握，有的由地方政府去調控，不是什么農產品都要拿到中央來的。三是要提高對市場波動的容忍度。市場調控的最終目標是四個：總量基本平衡，市場波動可控，保護農民利益，促進農業發展。如何理解市場波動可控？杜鷹認為，過去之所以年年要提高最低收購價，就是對市場波動忍耐度不夠，一見價格上漲了，馬上就要出手。發揮價格機制作用，市場波動在所難免。關鍵在于對重要農產品價格波動預設一個波動空間，超過上限和下限才出手，否則就不用出手，要提高對價格波動的容忍度。

重要農產品改革的實施情況和主要成效

國務院從2014年著手這次重要農產品價格形成機制改革。采取的辦法叫做分品種施策、漸進式推進。不同品種改革的辦法不同，各品種采取謹慎的方針，漸進式推進。

2015年國家取消了油菜籽的臨時收儲，同時首次降低了玉米糧食價格。2016年國家啟動了東北地區的玉米臨時收儲價格改革。今年國家首次全面降低小麥和稻谷各品種的最低收購價。所以到目前來看，過去的七大品種，現在只保留了小麥和稻谷的最低收購價，另外五個臨時收儲已全部取消。

杜鷹著重介紹了棉花和玉米的改革。從2004年開始，國家在新疆啟動為期三年的棉花目標價格試點。杜鷹簡單介紹了目標價格政策，國家預設一個目標價格，按照供求關系、農民的種植成本和財政的承受能力設定一個目標價格。農民按照這個價格去生產棉花不虧本，這就是目標價。棉花上市以后的收購完全按照市場價走，再由政府補貼兩者之間的價差。

杜鷹說，棉花的改革較為成功，成效已經顯現。首先，國內外價差縮小。改革前，國內外的棉花差價是4800元/噸，國內棉花高于國際棉花。改革以后，國產棉的價格回歸市場，國內外棉花價格差價從4800降到300元。其次，整個流通搞活了，過去棉紡業不用國產棉，現在下來之后，整個紡織企業從2015年開始扭虧增盈，2015年實現盈利。最后，國儲棉得以順利出庫并且棉花的品質有所提高。

2015年，國家首次把玉米收儲價格從1.12元下調到1元。2016國家取消玉米臨時收儲政策，改為“市場定價、價補分離”。玉米價格大概回落到了0.65？0.75元/斤。國家采取生產者補貼，由國家將補貼總量補給東北三省一區，然后由東北三省一區再補給農民。

另外，國家對玉米加工企業給了一個獎補政策，同時在確保玉米的收購資金、庫存、外運、加工方面做了大量工作，所以改革非常成功。去年玉米的進口量比上一年下降了一半多，整個玉米的產業鏈全飽和了。玉米是所有農產品里面加工鏈最長的，大概可以加工成兩千多個產品，過去沒有人用玉米，因為國內玉米成本高。改革后，玉米價格回歸市場，成本降低，加工企業開足馬力生產，整個東北現在的飼料企業、淀粉加工企業加工玉米的積極性很高，特別是帶動了整個東北地區的農業結構的大調整。endprint