淺析臨時查封與責令三停的不同

牛玉嬋+張穎

摘 要：本文從法理上對臨時查封與責令三停的概念、特點、適用情形與法律后果幾個方面對二者的不同進行了分析，并在此基礎上對二者進行了實踐中的辨析。

關鍵詞：臨時查封；責令三停；不同

中圖分類號：D631.6 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2017）21-0178-02

臨時查封作為《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）明確規定的一項行政強制措施，與作為行政處罰手段之一的責令停止施工、停止使用或停產停業（以下簡稱“責令三停”）具有明顯的不同，但是在實際后果上又有著相似之處，在某種程度上易混淆。本文從概念、特點、適用情形與法律后果幾個方面對兩者的不同之處進行分析，希望能對消防執法實踐中的運用帶來一定幫助。

1 臨時查封與責令三停的概念

臨時查封是行政強制措施的一種，指消防行政執法機關對違反消防安全管理規定的危險部位、場所，貼封條，就地封存，不準持有人或所有人使用、處分。

責令三停是消防行政處罰的一種手段，指消防行政執法機關對做出某些消防違法行為的單位，命令其停止施工、停止使用或者停產停業。

2 臨時查封與責令三停的特點

2.1 臨時查封的特點

2.1.1 臨時性

行政強制措施是一種中間行為，不是最終行為。臨時查封的目的是防止可能嚴重威脅公共安全的隱患威脅到公民、法人的合法權益，一旦隱患消除，當事人就可以申請解除臨時查封。《消防監督檢查規定》規定，臨時查封期限不得超過三十日，臨時查封期限屆滿后，當事人仍未消除火災隱患的，公安機關消防機構可以再次依法予以臨時查封。筆者認為，臨時查封作為行政強制措施的一類，其期限應參照《行政強制法》“查封期限不得超過三十日；情況復雜的，經行政機關負責人批準，可以延長，但是延長期限不得超過三十日。法律、法規另有規定的除外”的規定執行，即對未及時消除的同一火災隱患的臨時查封最長不超過六十日。

2.1.2 即時性

臨時查封是一種即時性行政強制措施，即消防行政執法機關在事態緊急的情況下，為排除緊急妨礙、消除緊急危險，來不及先行作出具體行政行為，而直接對相對人的人身、財產或行為采取的斷然行動。《消防監督檢查規定》規定了緊急情況下的當場臨時查封，此時臨時查封的決定與實施往往同時作出，二者之間一般沒有時間間隔，也很難作先后之分。

2.1.3 預防性

預防指預先做好事物發展過程中可能出現偏離主觀預期軌道或客觀普遍規律的應對措施。臨時查封的預防性指不是對已發生的危險情況的懲處，而是消防行政執法機關在執法過程中，對可能發生火災隱患的某些情形的危險狀態做出預先防范，以免造成嚴重后果。

2.1.4 強制性

行政強制措施是國家行政權力有效運作的必然要求和直接體現，具有明顯的國家意志。臨時查封不以行政相對人的意志為轉移，需要查封、扣押時，行政機關按法定程序采取強制措施。不僅對相對人的心理造成一種威懾，而且往往在不借外力的情況下更直接地對行政相對人構成客觀強迫。

2.1.5 非處分性

臨時查封的標的物比較簡單、直觀，是在不及時消除隱患可能嚴重威脅公共安全的危險部位、場所，屬于財產限制。無論臨時查封的決定還是執行，對財產權利都僅是“限制”而非“處分”。在確認火災隱患已消除，解除臨時查封后，對財產權利的限制也就隨之消除。

2.2 責令三停的特點

2.2.1 實施法定性

責令三停只能由擁有消防行政職權的行政主體決定并實施，其他任何組織、個人不能決定并實施。適用于違反消防行政法律規范的行為，即違反消防行政管理方面的法律、法規和規章的行為。處罰的對象一般為被認為實施了消防行政違法行為的公民、法人和其他組織。

2.2.2 制裁性

責令三停是一種以制裁為內容的具體行政行為。它以直接限制或剝奪相對人的財產權為內容，是由國家法律、法規和規章確定的、并由特定的行政主體實施的帶有強制性的國家制裁措施，體現著明顯的國家意志，是一種具有懲戒性、科以義務的行政處理決定。

2.2.3 法律責任承擔性

責令三停作為行政處罰的一種表現手段，是違法者承擔行政法律責任的一種表現形式。行政法律責任是行政法律關系主體應承擔的法律責任，在這里指行政相對人違反消防行政法律規范而因承擔的責任。

3 臨時查封與責令三停的適用情形

3.1 臨時查封的適用情形

《消防法》第五十四條規定，公安機關消防機構在消防監督檢查中發現火災隱患的，應當通知有關單位或者個人立即采取措施消除隱患；不及時消除隱患可能嚴重威脅公共安全的，公安機關消防機構應當依照規定對危險部位或者場所采取臨時查封措施。

《消防監督檢查規定》第二十二條第一款規定了臨時查封措施的具體五種適用情形。其第五項的兜底條款在實踐中容易標準不統一、使用擴大化，筆者認為在實踐中要發揮主觀能動性和自由裁量權，嚴格界定其標準，即火災隱患達到“無法立即改正”、“整改難度較大”、“嚴重威脅公共安全”可能性方可進行臨時查封，三者缺一不可。

3.2 責令三停的適用情形

責令三停的適用，主要體現在《消防法》第五十八條、五十九條、六十一條、六十五條第二款和第六十六條之規定。

貫徹“預防為主、防消結合”的消防工作方針，首當其沖的預防工作即做好建設工程和有關場所的消防設計和施工，因此《消防法》第五十八、五十九條針對這些前期的消防違法行為，規定了責令三停的處罰措施，有利于從源頭上消除火災隱患。第六十一條在實踐中很常見，易燃易爆危險品的生產、儲存與經營有明確的消防技術標準予以規定，但有些企業為了商業利益最大化，常常罔顧標準，在生產、儲存、經營易燃易爆危險品的場所附近設置員工集體宿舍或值班室，危險性極大。第六十五條是督促人員密集場所使用合格消防產品的一種手段，人員密集場所一旦發生火災，往往造成嚴重后果，撲滅初起火災很大程度上要依靠場所設置的消防產品，因此消防產品在發生火災的關鍵時刻能否正常發揮作用，至關重要。用電用氣安全眾所周知，但是往往普遍而細微之處容易被忽視以致釀成火災，因此第六十六條規定對逾期不改的此類行為責令停止使用。

4 臨時查封與責令三停的法律后果

4.1 臨時查封的法律后果

臨時查封是對場所、部位的一種臨時性限制使用，在火災危險消除之后，單位可以申請公安機關消防機構解除臨時查封，對單位而言只是暫時性的影響營業，其并沒有承擔法律責任。

4.2 責令三停的法律后果

作為行政處罰的一種手段，責令三停是行政相對人承擔法律責任的方式。公民、法人或者其他組織對責令三停享有陳述權、申辯權；若對責令三停不服，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；若因消防行政機關違法責令三停的，有權依法提出賠償要求。

5 臨時查封與責令三停的實踐辨析

臨時查封與責令三停作為強制性國家意志的體現，在消防執法中運用廣泛。二者現實后果相似，都是使違法行為人停止了現行的違法狀態（施工、生產或使用）。然而在實踐中，臨時查封是處于公安機關消防機構監督之下的“停”，在危險狀態消除后可以申請解除查封，《消防法》第六十四條第六款亦明確規定了擅自拆除封條或者使用被查封的場所、部位需要負的法律責任；責令三停則更多依靠單位本身的自覺性來“停”，消防機構事后監督存在一定難度。雖然《消防監督管理規定》明確規定，當事人不執行三停決定，經公安機關消防機構催告后無正當理由仍不履行義務的，公安機關消防機構有權強制執行，但在實踐中強制執行的難度較大，處理不好容易引發社會矛盾，影響社會穩定。因此很多時候，為了提高效率，切實消除消防違法行為，消防機構容易將臨時查封擴大化、隨意化，為了查封而查封，甚至連續查封以達到責令三停的現實效果。

因此消防機構在實際執法過程中，除了從法理上厘清兩者的區別、牢記法條規定外，還應嚴格標準，謹慎使用臨時查封，同時加強對責令三停的事后監督問責機制，使臨時查封與責令三停“各司其職”，為消防執法發揮更大的效用。

參考文獻

[1]中華人民共和國消防法釋義[M].北京：人民出版社，2009.endprint