縣鄉(xiāng)人大呈現(xiàn)新氣象

趙曉思

2015年6月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組《關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》），為做好新形勢(shì)下縣鄉(xiāng)人大工作指明了方向，提供了遵循。

前不久，全國(guó)人大常委會(huì)在北京召開(kāi)推進(jìn)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，總結(jié)各地貫徹《若干意見(jiàn)》的新進(jìn)展新成效。浙江縣鄉(xiāng)人大近年來(lái)的創(chuàng)新實(shí)踐受到廣泛關(guān)注。“民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制”“參與式預(yù)算”“特定問(wèn)題調(diào)查”等眾多“浙江品牌”，為全國(guó)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)提供了浙江實(shí)踐、素材和經(jīng)驗(yàn)。

2015年6月，中央轉(zhuǎn)發(fā)《全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見(jiàn)》，成為新形勢(shì)下黨中央加強(qiáng)基層人大工作、推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)的重要舉措，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大發(fā)展注入了活力。之后，浙江省委下發(fā)了文件，提出了加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)、要求和一攬子政策舉措，全方位推動(dòng)和加強(qiáng)我省縣鄉(xiāng)人大工作。

以此為標(biāo)志，浙江縣鄉(xiāng)人大工作進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。文件發(fā)布兩年多來(lái)，浙江縣鄉(xiāng)人大進(jìn)一步走向生機(jī)勃勃，過(guò)去來(lái)自基層的生動(dòng)實(shí)踐不斷完善提升，在全省推廣鋪開(kāi)，成了浙江基層人大工作的閃光點(diǎn)，也為全國(guó)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)提供了“樣板”。

特定問(wèn)題調(diào)查淬煉監(jiān)督剛性

如何通過(guò)人大的監(jiān)督，督促政府更好地推進(jìn)各項(xiàng)工作？如何讓監(jiān)督更有力度？浙江縣鄉(xiāng)人大敢于監(jiān)督，喚醒“沉睡”的權(quán)力，讓監(jiān)督更有力度、更有效用。

2016年9月23日上午，海寧市十四屆人大常委會(huì)第四十次會(huì)議依法作出《關(guān)于組織農(nóng)戶剛需建房特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)并開(kāi)展調(diào)查的決定》，由部分常委會(huì)組成人員和農(nóng)村基層人大代表組成特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)，并由與農(nóng)戶建房有關(guān)的規(guī)劃、土地、農(nóng)經(jīng)等方面專業(yè)人員和熟悉相關(guān)法律政策的律師等組成專家組。特定問(wèn)題調(diào)查在海寧市首次被喚醒。

在海寧農(nóng)村，大部分農(nóng)房都建于上世紀(jì)80年代和90年代初，因?yàn)榻ㄔ炷攴葺^久，一些房體都開(kāi)始出現(xiàn)不同程度老化，同時(shí)隨著子女的相繼長(zhǎng)大，房屋居住面積也捉襟見(jiàn)肘。2003年以來(lái)，海寧市各鎮(zhèn)相繼實(shí)施“撤小點(diǎn)、并大點(diǎn)”“兩新”工程等，對(duì)村莊布點(diǎn)規(guī)劃進(jìn)行了多輪調(diào)整，加上近十年來(lái)對(duì)農(nóng)戶建房實(shí)行限批限建，剛需建房的需求量逐年增大。2012年至2016年，海寧市人代會(huì)共收到涉及農(nóng)戶建房問(wèn)題的代表建議17件。

農(nóng)戶剛需建房事關(guān)農(nóng)村群眾的切身利益，是一個(gè)特別重大的民生問(wèn)題，引起了海寧市十四屆人大常委會(huì)的高度重視，也成了開(kāi)啟特定問(wèn)題調(diào)查的契機(jī)。

今年2月6日，海寧市十四屆人大常委會(huì)第四十六次會(huì)議專題聽(tīng)取關(guān)于全市農(nóng)戶剛需建房的特定問(wèn)題調(diào)查報(bào)告。經(jīng)過(guò)認(rèn)真審議，大家一致認(rèn)為，此次特定問(wèn)題調(diào)查工作做得扎實(shí)，調(diào)查工作面廣量大，原因分析有理有據(jù)，也提出了合理的建議。當(dāng)下，如何執(zhí)行、落實(shí)這些建議才是關(guān)鍵。

然而，海寧市十四屆人大及其常委會(huì)已臨近屆末。“人”換屆，“監(jiān)督”不換屆。2月14日，海寧市十五屆人大一次會(huì)議開(kāi)幕，除了審查法定的六項(xiàng)報(bào)告外，“審議市人大常委會(huì)關(guān)于農(nóng)戶剛需建房的報(bào)告”被列入大會(huì)議程。

2月18日，海寧市十五屆人大一次會(huì)議閉幕會(huì)上，全體代表一致通過(guò)了《關(guān)于農(nóng)戶剛需建房的決議》。這意味著，海寧市十四屆人大常委會(huì)就農(nóng)戶剛需建房開(kāi)展特定問(wèn)題調(diào)查的接力棒，順利地交到了新一屆人大常委會(huì)手中，監(jiān)督將繼續(xù)進(jìn)行。

在浙江，開(kāi)展特定問(wèn)題調(diào)查，海寧不是第一家，2014年，云和縣人大常委會(huì)針對(duì)存量資金開(kāi)展特定問(wèn)題調(diào)查，摸清了政府的家底、盤(pán)活了資金、理順了資金管理制度。2015年，云和縣人大常委會(huì)又啟動(dòng)對(duì)土地、房屋等國(guó)有資產(chǎn)的特定問(wèn)題調(diào)查。

“特定問(wèn)題調(diào)查是監(jiān)督法賦予人大的監(jiān)督權(quán)力之一，是一種比較剛性的手段。”云和縣人大常委會(huì)主任馬國(guó)華表示，“人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，必須要擔(dān)當(dāng)起助推區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的責(zé)任，擔(dān)當(dāng)起監(jiān)督‘一府兩院工作的責(zé)任，該出手時(shí)就出手。”

隨著特定問(wèn)題調(diào)查的解鎖，浙江縣鄉(xiāng)人大打出監(jiān)督“組合拳”，將各項(xiàng)監(jiān)督手段靈活運(yùn)用，帶著問(wèn)題去監(jiān)督，不走過(guò)場(chǎng)，讓監(jiān)督工作更有抓手、更有力度。

票決制激活重大事項(xiàng)決定權(quán)

重大事項(xiàng)決定權(quán)是我國(guó)憲法賦予人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的一項(xiàng)法定職權(quán)。然而相較于立法、監(jiān)督、任免等幾項(xiàng)權(quán)力，這項(xiàng)職權(quán)的行使還不夠充分，基本停留在憲法法律的“紙面上”。在浙江，發(fā)源于寧海的“民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制”工作，讓決定權(quán)有了新的落點(diǎn)。

長(zhǎng)久以來(lái)，杭州市濱江區(qū)居民來(lái)國(guó)標(biāo)每次出門(mén)都很頭疼，因?yàn)樗仪懊婢褪且粭l鐵路，而最近的一個(gè)供人穿行的道口，即使騎電動(dòng)車也要半個(gè)小時(shí)才能到。該社區(qū)的居民從2008年就開(kāi)始提意見(jiàn)，希望政府修一座天橋，但濱江作為新區(qū)，建設(shè)項(xiàng)目太多，這個(gè)項(xiàng)目一直排不上隊(duì)。

今年，濱江區(qū)被確定為杭州開(kāi)展民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制工作的試點(diǎn)之后，天橋建設(shè)迎來(lái)了“加速”的機(jī)會(huì)：建議被生活在當(dāng)?shù)氐娜舜蟠韰墙s帶上了區(qū)人代會(huì)，列入了政府民生實(shí)事候選項(xiàng)目并票決通過(guò)。今年5月，項(xiàng)目正式破土動(dòng)工。

“群眾想什么，我們就干什么。”濱江區(qū)人大常委會(huì)主任韓建中說(shuō)，“票決制就是暢通群眾表達(dá)訴求的渠道，尊重群眾作出選擇的權(quán)利，讓大家一起來(lái)做自己決定的事。”

民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制，是指政府在廣泛征求人民群眾意見(jiàn)建議基礎(chǔ)上提出民生實(shí)事候選項(xiàng)目，經(jīng)同級(jí)人大代表在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議期間，以差額投票方式選出正式項(xiàng)目，交由政府組織實(shí)施，并接受代表和人民群眾監(jiān)督的制度。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是民生實(shí)事項(xiàng)目“群眾提、代表點(diǎn)、政府辦、人大督”。

2008年，寧海縣力洋鎮(zhèn)開(kāi)全國(guó)之先河，首先探索實(shí)施這一制度。今年3月，浙江省人大常委會(huì)在寧海召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，決定在全省市縣鄉(xiāng)三級(jí)全面推行票決制。endprint

在浙江，各地推行票決制有一個(gè)鮮明的特點(diǎn)，就是融合了票決民主與協(xié)商民主各自的優(yōu)勢(shì)，把票決的剛性與協(xié)商過(guò)程的柔性很好地結(jié)合起來(lái)。過(guò)去，一些政府主導(dǎo)的民生項(xiàng)目會(huì)因部分民眾的個(gè)人利益糾葛一拖再拖，如今，由人大代表選出的項(xiàng)目，代表了民眾意愿，在推進(jìn)的過(guò)程中幾乎不會(huì)遇到阻礙。

人代會(huì)民生實(shí)事項(xiàng)目票決結(jié)果的出爐，意味著人大代表監(jiān)督的開(kāi)始。

在桐廬縣舊縣村上峰居家養(yǎng)老服務(wù)站，兩位人大代表正在征詢老人的意見(jiàn)。原來(lái)，這個(gè)居家養(yǎng)老服務(wù)站是經(jīng)過(guò)代表票決的民生實(shí)事項(xiàng)目，專門(mén)解決子女外出工作時(shí)老年人日間照料的問(wèn)題。像這樣的居家養(yǎng)老服務(wù)站在桐廬縣共有189座，覆蓋了181個(gè)行政村。

“這個(gè)點(diǎn)是我們兩位人大代表共同負(fù)責(zé)監(jiān)督的，一周要來(lái)這里看一次，問(wèn)問(wèn)老人們對(duì)項(xiàng)目有什么意見(jiàn)。”縣人大代表張志平說(shuō)，桐廬縣建立了代表聯(lián)系項(xiàng)目責(zé)任制，將代表分成10個(gè)聯(lián)系監(jiān)督小組，每個(gè)小組跟蹤監(jiān)督一個(gè)實(shí)事項(xiàng)目，重點(diǎn)落在項(xiàng)目進(jìn)展情況、工程質(zhì)量把控、資金使用績(jī)效等方面。

“票決制讓基層人大行使決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)有了一個(gè)新載體，人大代表履職更實(shí)在、更有動(dòng)力。”桐廬縣人大常委會(huì)主任游宏說(shuō)。

十年來(lái)，民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制從寧海打造的“盆景”，逐漸變?yōu)榫哂姓憬厣囊坏馈帮L(fēng)景”。據(jù)了解，目前浙江省共427個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展票決制，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的45%；49個(gè)縣（市、區(qū)）在2017年人代會(huì)上開(kāi)展票決制，占全省縣（市、區(qū)）的55%。一大批有影響力的民生實(shí)事項(xiàng)目經(jīng)人大代表票決落地開(kāi)花，惠及民眾的同時(shí)，也增強(qiáng)了人大代表的履職感。

參與式預(yù)算守護(hù)百姓錢(qián)袋

財(cái)政收入取之于民，用之于民，管好政府“錢(qián)袋子”是人大監(jiān)督的重中之重。2005 年，從溫嶺澤國(guó)、新河兩鎮(zhèn)起步的“參與式預(yù)算”，人民群眾以民主懇談為主要形式參與政府年度預(yù)算方案協(xié)商討論，人大審議政府預(yù)算并決定預(yù)算的修正和調(diào)整，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性參與的預(yù)算審查監(jiān)督。

十余年的實(shí)踐之路，“參與式預(yù)算”成了浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的一張金名片，其影響力和輻射面越來(lái)越大，越來(lái)越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合本地實(shí)際對(duì)“參與式預(yù)算”進(jìn)行了探索實(shí)踐。面對(duì)越來(lái)越復(fù)雜的預(yù)算、越來(lái)越大的項(xiàng)目投資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)“錢(qián)袋子”的監(jiān)督由“預(yù)算懇談”逐漸向“預(yù)算績(jī)效”發(fā)展升級(jí)；由單一的“參與式預(yù)算”逐漸到與“民生實(shí)事項(xiàng)目票決制”相結(jié)合。過(guò)去，代表關(guān)心錢(qián)用在哪里、怎么用，現(xiàn)在，代表們則更關(guān)心錢(qián)用得怎么樣，“參與式預(yù)算”的內(nèi)涵不斷拓展延伸，監(jiān)督效果也更加明顯。

“澤國(guó)鎮(zhèn)城區(qū)污水管網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)綜合評(píng)定得分為85.26分，評(píng)價(jià)等次為良好；牧嶼沿河景觀綠化提升工程績(jī)效評(píng)價(jià)得分為73分，評(píng)價(jià)等次為合格；澤國(guó)鎮(zhèn)公共自行車系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目，綜合評(píng)價(jià)得分為85.74分，評(píng)價(jià)等次為良好。”

2015年，澤國(guó)鎮(zhèn)對(duì)三個(gè)跨年度實(shí)施的民生項(xiàng)目進(jìn)行了績(jī)效測(cè)評(píng)。

2015年1月1日，新預(yù)算法實(shí)施，“績(jī)效”一詞被頻頻提及。為了補(bǔ)上預(yù)算執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)和運(yùn)用這塊“短板”，澤國(guó)鎮(zhèn)人大從2013年開(kāi)始探索引入預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，進(jìn)一步完善資金預(yù)算監(jiān)督體系，以全面監(jiān)督預(yù)算的分配、使用、產(chǎn)出和效益。經(jīng)過(guò)三年多的實(shí)踐，績(jī)效優(yōu)先，花錢(qián)要看效果已逐漸成為共識(shí)。

“現(xiàn)在不僅僅是把預(yù)算資金用完，更要用好、用出最佳效果。”澤國(guó)鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)人認(rèn)為：“通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)，既能促進(jìn)政府的項(xiàng)目管理，也能增進(jìn)項(xiàng)目管理者的責(zé)任感，有利于全鎮(zhèn)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的推進(jìn)；能有效形成對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的約束，提高財(cái)政資金使用的效益與土地等資源的合理配置。”

“候選項(xiàng)目二，市級(jí)美麗鄉(xiāng)村精品村創(chuàng)建，該工程總投資700萬(wàn)元，其中市區(qū)補(bǔ)助600萬(wàn)元，鄉(xiāng)自籌100萬(wàn)元，主要建設(shè)內(nèi)容為紅里山村美麗鄉(xiāng)村精品村創(chuàng)建……”

2016年12月24日，在湖州市吳興區(qū)道場(chǎng)鄉(xiāng)第十八屆人大一次會(huì)議上，時(shí)任鄉(xiāng)長(zhǎng)葉惠虎向全體與會(huì)代表介紹了2017年政府民生實(shí)事候選項(xiàng)目概況，包括候選項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、進(jìn)度和預(yù)算。隨后，代表們結(jié)合項(xiàng)目情況和預(yù)算安排，就新一年度的民生實(shí)事項(xiàng)目進(jìn)行討論、票決。

2015年，吳興區(qū)人大在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，大膽探索，將參與式預(yù)算與民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，并在全區(qū)六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)同步推進(jìn)。從單一討論“錢(qián)怎么用”“事怎么定”到將兩者結(jié)合同步推進(jìn)，吳興區(qū)人大在科學(xué)銜接項(xiàng)目安排與預(yù)算把控上邁出了重要的一步。

說(shuō)起將兩者結(jié)合的初衷，吳興區(qū)八里店鎮(zhèn)原人大主席沈海明表示，從2014年在八里店鎮(zhèn)試點(diǎn)參與式預(yù)算以來(lái)，民主懇談會(huì)就主要以審查民生方面的預(yù)算為主，“預(yù)算有很多，而民生與百姓更緊密，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的一大重點(diǎn)。”

在沈海明看來(lái)，將全部預(yù)算都放到懇談會(huì)上討論，太過(guò)專業(yè)，也很難取得實(shí)效，先讓百姓參與討論他們最有話說(shuō)的實(shí)事項(xiàng)目預(yù)算，循序漸進(jìn)地推進(jìn)參與式預(yù)算能取得更好的效果。

而在引入民生實(shí)事票決制后，民主協(xié)商的熱情得到了更大的釋放。“老百姓發(fā)現(xiàn)不僅可以討論做什么事，錢(qián)怎么花，最終還能由他們拍板做主。”沈海明對(duì)這種由下而上的方式非常認(rèn)同，“現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作也找到了新的著力點(diǎn)。”

參與式預(yù)算和實(shí)事項(xiàng)目代表票決制是我省基層人大工作的兩張“金名片”。將兩者有機(jī)結(jié)合，同步推進(jìn)，不僅能讓對(duì)話型的民主懇談向決策型轉(zhuǎn)變，也使民生實(shí)事項(xiàng)目的資金落實(shí)得到有效保障，為“百姓點(diǎn)菜、政府買(mǎi)單”的協(xié)商民主創(chuàng)造了新樣本。

縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大是基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是國(guó)家政權(quán)的重要基礎(chǔ)。在全面加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的大背景下，今年，我省選舉產(chǎn)生新一屆縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表已經(jīng)開(kāi)始了履職工作。隨著若干意見(jiàn)要求的貫徹落實(shí)，隨著人大工作經(jīng)驗(yàn)的不斷總結(jié)提升和推廣，我省基層人大工作必將不斷完善發(fā)展，基層民主建設(shè)也將更加充滿活力和生機(jī)。

文件發(fā)布兩年多來(lái)，浙江縣鄉(xiāng)人大進(jìn)一步走向生機(jī)勃勃，過(guò)去來(lái)自基層的生動(dòng)實(shí)踐不斷完善提升，在全省推廣鋪開(kāi)，成了浙江基層人大工作的閃光點(diǎn)，也為全國(guó)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)提供了“樣板”。endprint