創新機制實現良法善治

吳江

近年來，省人大常委會圍繞提高立法質量，不斷探索和創新立法工作機制，深入推進科學立法民主立法，取得了顯著成效，為我省地方立法繼續走在全國前列提供了制度保障。

提高立法質量，實現良法善治，根本途徑在于立法的科學化、民主化。近年來，浙江省人大及其常委會緊緊抓住提高立法質量這個關鍵，強化制度建設，創新工作機制，把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，深入推進科學立法、民主立法，不斷增強地方性法規的及時性、針對性、有效性。

出臺《浙江省地方性法規立項工作規則》，通過網絡、報紙等媒體將所有法規草案向社會公開征求意見，首創省人大代表分專業有重點參與立法工作機制，在全國率先完成省和設區市的網上備案審查系統建設……一系列立法工作機制創新，有力地推進了科學立法、民主立法，確保了立法“產品”的“出廠”質量。

發揮人大在立法中的主導作用

探索創新、追求質量，讓每一部法律都成為精品，都經得起實踐的檢驗，這是一種責任，一種擔當，更是一種追求。本屆以來，省人大常委會以發揮人大在立法中的主導作用為抓手，探索創新，提高立法質量。

立項是立法程序的開始，對立法的質量和效果起著方向性作用。抓住法規立項主動權就是抓住了立法主導權的“牛鼻子”。對此，常委會主任會議出臺《浙江省地方性法規立項工作規則》，建立法規立項的公開征集制度、立法項目申報論證制度、法規建議項目篩選論證制度、年度立法計劃建議項目逐項評估制度等，確保選準、選好立法項目，把好選項關。同時，實施立法項目進度精細化管理，制定進度安排表，細化人員責任，確保立法計劃順利實施。

此外，省十二屆人大常委會開展立法調研項目庫的調整工作，及時將與科技創新、交通基礎設施、生態環境等密切相關的29件法規項目列入立法調研項目庫。

法規起草是決定立法質量的源頭。常委會主任會議出臺《浙江省地方性法規草案起草工作規則》，建立法規草案起草小組制度，由省人大有關專門委員會、常委會有關工作委員會，省政府法制辦公室、有關部門，省人大代表及專家學者共同參與組成法規起草小組，構建“立法工作者、實際工作者、專家學者”三結合的起草模式。同時，加大提前介入調研力度，強化人大對法規起草進度和內容的把控力度，并逐步增加專門委員會組織起草法規的比重。本屆以來，由省人大專門委員會起草的法規共18件，占比達到31%，這些做法有效避免了部門利益對立法的不當影響。

在多方論證的同時，法工委內部還加強研究論證，每件法規都要進行反復研究和修改，力求使法規條文符合中央和省委精神，反映客觀規律和人民意愿。

做好立法過程中的溝通、協調是發揮主導作用的重要方面。省人大常委會在立法中，暢通與省政府及有關部門的聯系渠道，就立法計劃編制、立法項目工作進度、法規重要問題修改等加強溝通，及時解決立法工作中存在的問題，形成立法工作合力。

省人大常委會法工委有關同志介紹：“我們探索常委會組成人員溝通會制度，對于各方意見存在分析的重要法規，在提請常委會審議通過前召開常委會組成人員意見溝通會，匯報法規修改情況并進一步充分聽取常委會組成人員的意見。”

廣泛聽取社情民意求得“最大公約數”

立法就是求取最大的社會公約數。“拓寬公民有序參與立法途徑”是十八屆四中全會對立法提出的明確要求。省人大常委會結合我省立法工作實際，堅持開門立法，不斷完善公民參與立法工作機制。

2015年1月25日，浙江省十二屆人大三次會議高票通過《浙江省社會養老服務促進條例》。這是國內首部由人代會通過的社會養老服務專門性法規，也是自2001年以來浙江省首個提請人代會審議通過的地方性法規。

立法期間，省人大共收到省人大代表和各方面反饋的意見建議2000余條，法委、法工委逐條研究反饋意見，反復斟酌、慎重取舍，對條例草案作了多次修改，盡量吸納合理意見建議。民意在浙江省人大立法工作中的分量不斷“加碼”。

為使條例更具民意基礎，這次立法開通了上層與基層的“直通車”，30位省級領導干部人大代表以及全體省人大常委會組成人員都進駐代表聯絡站，專門就條例草案直接聽取基層代表和群眾的意見。這樣大規模的“開門納諫”不僅在浙江省地方立法史上前所未有，在全國范圍內也是罕見。

省人大常委會在立法中堅持通過網絡、報紙等媒體將所有法規草案向社會公開征求意見，編制年度立法計劃時向社會公開征集立法建議項目，邀請公民旁聽常委會會議審議法規草案，保證社會公眾對立法工作的知情權、參與權、表達權和監督權。同時，不斷優化“地方立法網”的網站信息溝通和反饋功能。

民主、開放、包容立法是人大立法工作面臨的新課題。如何廣泛聽取各方面意見，如何充分尊重、合理吸收各種建設性意見建議，遇到立法中的重大問題、意見分歧較大的問題，如何最大限度地凝聚共識、凝聚智慧，這些問題時刻擺在立法者面前，為了科學立法、民主立法，他們創新了人大代表參與立法的機制。

2014年4月開始，省人大常委會進行立法機制改革，試水省人大代表分專業有重點參與立法工作機制，目的是讓代表挑選更懂行、感興趣的法規，有針對性參加浙江省人大常委會組織的立法調研、討論和審議等活動，深層次參與法規制定。

據悉，該機制得到了代表們的普遍認同。省人大代表馮秀勤多次參與立法，她說，“這一制度激發了代表履職的積極性。看著老百姓的意見被寫到法規草案中，我心里格外有成就感。”

全國人大常委會對這項機制予以了充分肯定，全國人大常委會法工委法制工作簡報專題予以刊發，并在全國地方立法研討會上作專門介紹和經驗推廣。

此外，省人大常委會建立立法基層聯系點工作制度，在全省范圍內的鄉鎮、街道、村（居）委會、企業以及其他符合條件的社會機構中確定27個單位作為立法基層聯系點，依托聯系點開展立法調研、征集群眾意見，不斷擴大人民群眾對立法活動的有序參與，確保立法更好地反映民意、匯集民智、回應民生。

加強備案審查 維護法制統一

2016年12月，浙江大學光華法學院教授章劍生等8名學者、專家，收到省人大常委會法工委的規范性文件備案審查專家組聘書。這標志著浙江首個規范性文件備案審查專家組正式成立。接下來，這些專家會深度參與全省的規范性文件備案審查，進一步提高備案審查工作的專業性、公正性、民主性、實效性。

規范性文件，是各級人大、政府制發的各類文件中最主要的一類。“規范性文件審查是保障憲法實施、維護法制統一的重要制度。”省人大常委會法工委負責人說，黨的十八屆三中全會、四中全會都要求，健全和完善法規、規章、規范性文件備案審查制度，通過備案審查積極回應社會關切，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件。

近年來，省人大常委會按照有件必備、有備必審，大力推進備案審查制度化、信息化、規范化，在全國率先完成省和設區市的網上備案審查系統建設，2016年底實現全省所有市、縣（市、區）全覆蓋。并實現全省備案審查工作的常態化和實質化運作，并成為全國唯一建成并運行規范性文件備案審查系統的省份，得到全國人大常委會法工委的充分肯定，在全國予以推廣。

“我省規范性文件比較規范，但是由于存在基數大、涉及面廣、專業性強、調整的社會關系日趨復雜等情況，需進一步增加審查力量，提升審查能力。”該負責人表示，省人大常委會法工委成立了備案審查專家組，吸收專家、學者和專業人士參與備案審查工作，擴大備案審查工作的社會參與。通過充分發揮專家在備案審查工作中的作用，提高規范性文件備案審查工作質量，實現規范性文件有備必審、有錯必糾。

今后，省人大常委會法工委將通過書面征求專家意見、召開專家論證會、委托專家專題論證、邀請專家參加備案審查工作會議等形式，組織專家參與備案審查工作，請他們出主意、提建議、獻良策，發揮好專家組的“智囊團”作用，為全面推進依法治國、加快建設法治浙江貢獻力量。 攝影 蔡榮章endprint