設區市人大立法“起航”

張雙文

我省設區市人大立法工作破冰起航，用一部部“量身定制”的地方性法規，完成了歷史性突破。

2015年7月和9月，浙江省人大常委會分別確認了溫州等九個設區的市可以行使地方立法權。這標志著我省在全國較早實現了所有設區的市可以行使地方立法權，在全面深化法治浙江建設的征程上具有里程碑意義。

這一路，我省各設區市人大緊握制定地方性法規的神圣權力，一步一個腳印地堅實前行。

《臺州府城墻保護條例》的公眾參與

“贊成35票，反對0票，棄權0票。”2017年8月28日，臺州市五屆人大常委會舉行第五次會議，全票通過《臺州府城墻保護條例》，全場頓時響起了熱烈的掌聲。從起草審議中的“百家爭辯”到會議表決時的“全票通過”，再次體現了臺州立法的民主統一。

2015年7月，臺州正式成為省內首批開始行使地方立法權的設區市。在獲得立法權后，為了能讓立法更好地體現民意，臺州市人大發布了社會征集令，向社會各界征集立法項目建議。

臨海作為歷史文化名城，特別是臺州府城墻，是臺州一塊璀璨的文化瑰寶。然而，千百年來古城墻歷經戰火破壞和風雨侵蝕，現今如何能在城市大拆大整中得到保護，亟須地方性法規的支撐，市民要求加強古城墻保護的呼聲也越來越高。

民主立法需要依靠代表的主體作用。民眾所期盼的，也就是代表所關注的，“兩會”期間，代表聯名提出《關于制定〈臺州府城墻保護條例〉的議案》。收到議案后，市人大法制委員會和教科文衛委員會馬上聯合開展調研，充分論證立法的可行性和必要性，提請市人大常委會主任會議研究同意，把《臺州府城墻保護條例》列入今年立法計劃。

民主立法需要專家的智力支撐。“臺州府城墻的定義不夠準確，敵臺、馬面不屬于附屬建筑，屬于城墻墻體”、“文物保護標志上所載內容文化部已有規定，原條文的規定與上位法不一致，應予以修改”……專家意見征求會上，臨海市博物館徐三見等五位來自一線的語言文字和歷史文化保護方面專家，針對14個條文提出18條修改意見。像徐三見這樣的專家，臺州市人大共聘請了33名，包括法學研究和法律實務、城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護、語言文字五個方面，同時制定出臺了《地方立法專家庫工作規則》。

民主立法更需要市民的積極參與。“城墻需要什么樣的保護？怎么保護？……”立法起草調研組帶著這些問題，一次又一次來到城墻腳下，走巷串戶，聽取意見。為了讓立法更接地氣，臺州市人大組建“地方立法市民庫”，廣發“英雄帖”，選聘55名“鄉土人才”和“社團帶頭人”，首批地方立法市民庫成員走馬上任，協助收集和傳導社情民意，對保護日的設立、部門職責、城墻保護范圍內的禁止行為、改擴建限制、合理利用等重點條文提出了許多建設性意見。

通過公眾參與立法，使公眾的意見得到表達，利益訴求得到重視，能夠大大提升人大立法的實施效果，受到公眾的支持和認同。9月30日，浙江省第十二屆人民代表大會常委會第44次會議，決定批準該條例。人大代表、專家庫成員和市民庫代表共同參與，共筑地方立法的民主之家。經過民主立法出臺的《條例》，將是城墻的保護之盾，和城墻一起經受時代的考驗。

立法對日積月累的歷史性矛盾“亮劍”

在物業管理活動中，電梯等公共存在設施受損得不到及時維修、維修資金使用不規范、公共收支成“糊涂賬”、業主委員會換屆后不及時移交財物、業主故意拖欠物業費等情況，是屢見不鮮的現象，也是最讓生活在小區當中的業主們最頭疼的事情。從5月1日起，《溫州市物業管理條例》的出臺，為根治這些亂象提供了具體的法規制度。

物業管理本身是一個關乎民生而又復雜的重要領域，溫州的物業管理行業起步晚、層次不高、發展滯緩，物業管理活動中矛盾突出，焦點問題聚集，存在一系列的老大難問題。對亂象叢生的溫州物業管理現狀，如何依法破解，考驗著立法人的智慧。為此，溫州市人大常委會從制度架構上突破創新，對日積月累的歷史性矛盾“亮劍”，使一些實踐經驗以法規的形式得以固化，具有濃郁的溫州地方特色。

整個條例的創新性制度安排達十多項，主要包括：將物業管理中的業主組織成立、日常監督、糾紛調解等的責任主體明確賦予鎮、街；進一步明確了業主的界定；創設業主大會制度框架下的業主代表大會制度；進一步明晰業主委員會的法律地位，并從多方面規范業委會及其成員行為；規范了業主委員會的換屆和財務移交；將實踐中的維修資金緊急使用“綠色通道”通過立法予以固化；建立物業服務企業和業主欠費個人誠信制度；建立物業服務標準和收費價格參考；規定了停車方案的民主化；等等。

在創新制度設計的過程中，溫州市人大常委會以制度的有效管用為目標。對于條例草案中的主要問題和不同意見，組織有關方面進行反復研究論證。整個立法調研過程呈現四個顯著特點：一是調研重點明確化，每次審議后的調研都有不同的側重點，問題指向十分明確；二是調研對象特定化，每次根據內容確定不同的參與對象，力求有的放矢；三是調研層次豐富化，市本級開展調研的同時，11個縣（市、區）的調研和委托溫州立法研究院等專業機構的調研論證同步進行；四是調研成果綜合化，充分發揮集體智慧，每次調研后由法工委牽頭組織立法專家、法制委組成人員、人大相關專委和政府相關部門，對相關問題各個層面的調研和論證成果進行綜合比對、研判后，提出修改完善方案，再進行法定程序審議。最大可能地尋求平衡、調整、規范各種利益關系的最大公約數。從而使溫州物業管理立法不僅實現了立法為民的宗旨，也實現了制度創新和地方特色。

海洋漁業資源保護進程的里程碑

2016年底，省十二屆人大常委會第三十五次會議批準了《舟山市國家級海洋特別保護區管理條例》，該《條例》成為舟山市獲得地方立法權后制定的第一部地方實體法，也是我國第一部國家級海洋特別保護區地方性法規，同時標志著浙江舟山群島新區海洋漁業資源乃至海洋資源保護走在了全國前列。endprint

《條例》的一大亮點是，從2017年3月1日起，到舟山國家級海洋特別保護區從事海釣的組織、個人，出海前得有政府部門頒發的準許證；那些在保護區內從事貝藻類捕撈活動的單位和個人，應向保護區所在的縣（區）漁業行政主管部門申請捕撈許可證，沒有取得證書的，不能從事貝藻類捕撈活動。這些均屬國內首創。另外，保護區內的休閑漁業活動禁止使用拖網等規定也非常引人注目。

海釣運動也被稱為“海上高爾夫”。近年來，隨著人們休閑運動時間的增多、向海親海的意識增強，從事海釣的人數急劇增加。以舟山群島為例，目前當地海釣愛好者有萬人左右，當然其中不乏以此為生的漁民。

據舟山普陀區海釣協會負責人介紹，目前全國海釣愛好者共約900萬人，每年來舟山群島進行海釣的約為60萬人次。毫無疑問，大量的海釣客給我省海洋海島環境保護、漁業資源增殖養護帶來很大壓力。

隨著海釣人數增加，特別是擁有先進工具的海釣專業戶的出現，無序濫采濫挖魚類餌料和炸魚電魚的行為時有發生。加上海洋環境污染、海洋生態破壞等因素，舟山海域生態恢復能力一度減弱，有的經濟魚數量銳減趨勢難以逆轉。

如今，隨著《舟山市國家級海洋特別保護區管理條例》的正式出臺，不但炸魚、毒魚、電魚，使用氧氣裝置、動力設備等輔助工具進行潛水捕撈等行為得到禁止，而且不用網具可以無償采捕、釣捕的傳統做法也得到改變。尤其是頒布海釣證，為海洋漁業資源管理填補了漏洞，為浙江漁場振興提供了更強的法律支撐，為國家級海洋特別保護區成為名副其實的“海洋牧場”創造了更有利的條件。

這是順應海洋資源利用方式轉換的有效手段，是服務海洋運動休閑業、海洋旅游業可持續發展的重要舉措，其所能起到的作用在我國海洋漁業資源保護進程中具有里程碑意義。

立法保護南湖

南湖對于嘉興具有非同一般的意義，她歷史悠久，風光秀美，城水相擁，自然景觀與人文景觀相互交融，是中國共產黨的誕生地、紅船的啟航地，既是國家5A級旅游景區，吸引著大量外地游客，又是嘉興市民休閑、娛樂的重要場所和嘉興對外的一張城市名片。但是，隨著嘉興城市建設步伐的加快，破壞南湖生態環境、自然資源、人文景觀的現象時有發生。與此同時，依法保護南湖的呼聲亦日益高漲。

“您認為對嘉興南湖中共‘一大會址和南湖革命紀念館應該采取什么樣的措施，做到保護和利用有機結合？”“您認為是否需要在南湖全面禁止釣魚和游泳？如何規范管理？”在制定和審議條例的過程中，嘉興市人大常委會及有關部門一直強調要做到務實管用，下發提綱，探討座談，調查研究，吸收意見……理越辯越明，總體思路變得清晰明了，最終形成了共五章三十二條的《嘉興市南湖保護條例》，并在市七屆人大常委會第四十二次會議上獲得通過。

嘉興市人大城建環資委在初審中，提出“要進一步明確保護管理的法律主體、理順管理體制，切實保證南湖可持續發展”的審議意見。據此條例明確規定南湖區綜合行政執法機構負責南湖保護的行政處罰和執法巡查工作，有關部門可以在法定權限內依法委托南湖區綜合行政執法機構實施有關南湖保護的行政處罰。通過這樣的規定，有效解決了南湖范圍內多頭執法的問題。

規劃問題是保護南湖最突出的難題。條例第七條明確規定：“南湖保護規劃由市人民政府通過后，報市人民代表大會常務委員會決定。”審議中，常委會組成人員一致認為，這一規定意義重大，既可以充分發揮人大常委會的監督作用，也可以有效避免規劃執行不到位，對南湖資源和環境的人為破壞。

煙波苑小區業委會主任陳綢營等人高興地說，條例不搞“一刀切”，在做好南湖環境和資源保護的同時，又立足本市實際，適度向市民合理需求傾斜。分成四個區域對游泳、垂釣、寵物進入等行為作出禁止性規定，讓人一目了然，既具體明了，又易理解、易掌握、易遵守。

有特色是地方立法生命力的重要體現，也是檢驗地方立法質量的一條重要標準。嘉興南湖中共“一大”會址是全國重點文物保護單位，南湖革命紀念館是全國愛國主義教育示范基地，都是重要的紅色基因，都是南湖保護的重中之重。因此，條例將南湖區域和七一廣場區域合并為南湖核心區域，采取最為嚴格的保護措施，并規定要明確責任人員，設置崗位職責，落實技防、物防等措施。endprint