律師制度改革駛入快車道

蔣安杰+劉子陽

10月11日，最高人民法院、司法部聯合出臺《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作辦法》，10月16日，最高人民法院、司法部又聯合印發《關于開展律師調解試點工作的意見》。僅僅一周內，司法部兩項有關律師制度改革重大舉措的出臺，彰顯了新一任司法部黨組加快推進司法行政改革的力度與決心，標志著我國律師制度改革已經駛入快車道。

律師制度是一個國家法律制度的重要組成部分，是法治文明進步的重要標志。近年來，我國律師隊伍不斷壯大，服務領域不斷拓展，律師事業取得長足發展。據統計，截至2017年9月底，律師隊伍已經發展到34萬多人，律師事務所2.7萬多家。律師已經成為全面依法治國、建設社會主義法治國家的重要力量。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深化律師制度改革的意見》，吹響了律師制度全面改革的號角，近日，兩項改革舉措的出臺，更是按下了律師制度改革的快進鍵。

《辦法》和《意見》以試點方式進行，律師刑事辯護全覆蓋工作在北京、上海、浙江、安徽、河南、廣東、四川、陜西8個省市試點鋪開，律師調解工作在北京、黑龍江、上海、浙江、安徽、福建、山東、湖北、湖南、廣東、四川11個省市開展試點。

讓司法公平多一分保障

10月11日，刑事案件律師辯護全覆蓋試點的消息讓律師界為之振奮，瞬間刷爆朋友圈。“因一審法院未履行通知職責導致被告人無律師辯護的，二審法院應該撤銷原判，發回重審”。很多律師表示，這是具有歷史意義的創新之舉，極大地提高了我國依法治國、人權保障的內涵和水平。

辯護制度是刑事司法制度的重要組成部分，也是司法體制改革的重要內容。去年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、國家安全部印發了關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見，這是我國刑事訴訟制度的一場革命性變革，其中有一項很重要的內容就是強調保障律師的辯護權，發揮律師的專業監督作用。對此，新一任司法部黨組明確提出“大幅度提高刑事案件律師的辯護率”“推動實現刑事辯護的全覆蓋”的目標。

司法部副部長熊選國在今年4月接受記者采訪時曾說，要切實加強和改進刑事辯護工作，大幅度提高刑事案件律師的辯護率，“目前刑事案件辯護率偏低，一些犯罪嫌疑人、被告人的合法權益得不到有效維護。司法行政機關要采取措施，擴大刑事辯護法律援助的范圍，推動實現刑事辯護的全覆蓋。”熊選國表示，這需要一個過程，刑事辯護應該逐步推動，推動律師參與刑事辯護，實現全覆蓋。

“沒想到，這么快，律師刑事辯護全覆蓋工作在北京、上海、浙江等8個省（直轄市）試點鋪開。”中華全國律師協會會長王俊峰認為，《辦法》為開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作提供了遵循，邁出了推動實現刑事辯護全覆蓋的第一步，彰顯了中國特色社會主義法治的獨特優勢。

王俊峰說，《辦法》除規定被告人具有刑事訴訟法第三十四條、第二百六十七條規定應當通知辯護情形，沒有委托辯護人的，人民法院應當通知法律援助機構指派律師為其提供辯護之外，對于其他適用普通程序審理的一審案件、二審案件、按照審判監督程序審理的案件，如果被告人沒有委托辯護人的，人民法院也應當通知法律援助機構指派律師為其提供辯護，這就從更大范圍、最大限度上保障了被告人的辯護權，這對于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革、提高辦理刑事案件的質量、切實加強人權司法保障、努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，將產生深遠影響。

長期以來，我國的刑事辯護率一直保持在30%上下，是比較低的。現在最高法、司法部直接提出審判階段刑事案件律師辯護全覆蓋，包括普通程序審理的一審案件、二審案件、再審案件，以及適用簡易程序、速裁程序審理的案件。可以說是審判階段的全部刑事案件，這是一項龐大的法律工程。

北京德恒律師事務所副主任李貴方律師表示，刑事案件直接關系個人的生命、自由、財產這些最重要的價值，而在一個現代社會中，每個人都有可能成為刑事案件的嫌疑人。因此，刑事辯護的全覆蓋涉及每個人、每個家庭，從實質上提高了人權保護的數量和質量，進而極大地提高國家的法治水平，其積極意義怎樣評價都不過分。

李貴方說，律師介入辯護的方式大致有以下幾種情況：一是當事人委托；二是法律援助案件；三是值班律師提供法律幫助；四是由法律援助機構指派律師辯護，主要是指派社會律師，也包括部分法律援助律師，這是全覆蓋的亮點。只要是被告人自己未委托辯護人，又不符合必須法律援助條件的，就一律由法律援助機構指派社會律師等提供辯護，從而實現刑事辯護的全覆蓋。雖然現在只是在部分省市試點，但也十分鼓舞人心。按照這樣的模式，我國審判階段的刑事辯護率在部分地區完全趕上甚至超過了發達國家的水平。當然，這一全覆蓋還僅限于部分地區，且只適用于審判階段。但在這些試點工作的基礎上，我們將有理由期待全國范圍內刑事案件全過程的律師辯護全覆蓋的盡快實現。

創新多元糾紛解決機制

調解是當前多元化糾紛解決機制改革的重中之重。十余年來，廣大律師探索參與調解糾紛之路從未停歇。

2006年10月12日，全國首家專門的律師調解服務機構青島市涉外糾紛律師調解服務中心正式掛牌成立。2008年11月，全國第一家律師調解熱線在煙臺開通，熱線由張興華律師牽頭成立的調解業務部負責。2017年4月，北京豐臺區人民法院探索引入律師調解，按照“搭平臺、建制度、創機制”的工作思路，共引入3個律師調解組織，建立了一支由62名專業律師組成的律師調解員隊伍，共委托案件281件，成功化解38件。

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“與人民調解不同的是，律師調解主要是運用法律專業知識，促使當事人各自認識理解己方立場在法律上是否有理的‘強弱態勢，再設法幫助雙方形成法律框架內利益相互兼容的解決方案。”在清華大學法學院教授王亞新看來，如果屬于“注入”法律專業知識能夠使糾紛解決的方向得以明確、當事人雙方也易于理性地接受此類解決方案的糾紛類型，就可能更加適合由律師充任調解人進行處理解決。在這個意義上，律師調解如果能夠得到廣泛運用，往往可能帶來法律專業知識向社會生活中牽涉人身關系和財產關系的各個領域持續“注入”或者“滲透”的效果，在法律知識的普及、法治意識的增強等方面發揮更為顯著的積極功能。endprint

但是，與一些國家律師主導調解模式不同，我國律師參與調解主要是受邀參加人民法院、行政機關、人民調解組織等組織開展的調解工作，律師在參與的廣度、深度和積極性方面存在一定的局限，預防和化解矛盾糾紛的獨特優勢沒有得到充分發揮。黨的十八屆四中全會提出，要健全包括調解在內的社會矛盾糾紛預防化解機制。中辦、國辦印發的《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》對建立完善律師調解制度，鼓勵和規范律師參與重大復雜矛盾糾紛化解提出了明確要求。

因此，最高人民法院、司法部聯合出臺《關于開展律師調解試點工作的意見》，充分發揮律師在多元化糾紛解決機制中的作用，建立由律師作為中立第三方主持調解的工作機制，完善與人民調解、行政調解、訴訟調解、商事調解等既相對獨立又相互銜接的律師調解制度，是完善我國訴訟制度的創新性舉措，有利于及時化解民商事糾紛，有效緩解法院“案多人少”的矛盾，節約司法資源和訴訟成本，推動形成中國特色多元化糾紛解決體系。

“過去，通過律師的調解當事人即便達成協議，一旦有一方翻悔卻很少有什么補救措施。” 王亞新表示，隨著《意見》的出臺和實施，這個難點都有望得到緩解。

同時，作為深化律師制度改革的重要成果，開展律師調解是對律師業務領域的重要拓展，實現了律師專業法律服務與調解這一中國特色非訴訟糾紛解決機制相結合，對于進一步發揮律師在全面依法治國中的職能作用具有重要意義。

《意見》明確了律師調解的四種工作模式。一是在人民法院訴訟服務中心、訴調對接中心或具備條件的人民法庭設立律師調解工作室，配備必要的工作設施和工作場所。二是在縣級公共法律服務中心、鄉鎮公共法律服務站設立專門的律師調解工作室，由公共法律服務中心（站）指派律師調解員提供公益性調解服務。三是在省級、設區的市級律師協會設立律師調解中心，在律師協會的指導下，組織律師作為調解員，接受當事人申請或人民法院移送，參與矛盾化解和糾紛調解。四是鼓勵和支持有條件的律師事務所設立調解工作室，組成調解團隊，可以將接受當事人申請調解作為一項律師業務開展，也可以承接人民法院、行政機關移送的調解案件。

《意見》規定，律師調解可以受理各類民商事糾紛，包括刑事附帶民事糾紛的民事部分，但是婚姻關系、身份關系確認案件以及其他依案件性質不能進行調解的除外。

律師調解是多元化糾紛解決機制的重要組成部分，是一項新型律師業務，各方面都要求很高，對參與律師和律師事務所的職業素質、專業能力、責任心和管理水平等都應當有相應的要求。為此，《意見》要求建立健全律師調解工作資質管理制度，授權試點地區省級司法行政機關、律師協會會同人民法院研究制定管理辦法，明確承辦律師調解工作的律師事務所和律師資質條件，包括人員規模、執業年限、辦案數量、誠信狀況等；司法行政機關、律師協會會同人民法院建立承辦律師調解工作的律師事務所和律師調解員名冊。

確保改革落地生根

制度有了，如何確保改革落地，發揮最真實的效用？對應的保障機制必不可少。

經費保障是開展改革的重要支撐。我國法律援助事業并沒有吸收到足夠優秀的律師參與其中，致使很多法律援助案件的辯護流于形式，這也將影響刑事辯護律師全覆蓋試點的效果。而經費問題一直是制約刑事法律援助制度的一個重要問題。同時，律師作為遵循市場規律的服務行業，免費或者低價提供糾紛解決的服務不易廣泛推行或者往往難以為繼，沒有科學的經費保障機制，就難以確保律師調解制度長效運行。

因此，《辦法》提出了多層次經費保障機制、司法行政機關協調財政部門根據律師承辦因素，進行經費補貼、有條件的地方可以開展政府購買律師援助服務等解決途徑，從經濟上保障律師參與律師辯護全覆蓋試點工作。

《意見》針對不同調解模式的特點，確立了多渠道經費保障機制。一是在律師事務所設立的調解工作室受理當事人直接申請調解糾紛的，可以按照有償和低價的原則向雙方當事人收取調解費，一方當事人同意全部負擔的除外。二是在公共法律服務中心（站）設立的律師調解工作室和在律師協會設立的律師調解中心受理當事人直接申請調解糾紛的，由司法行政機關、律師協會通過政府采購服務的方式解決經費。律師調解員調解法律援助案件的經費，由法律援助機構通過政府采購服務渠道予以解決。三是在人民法院設立律師調解工作室的，人民法院應根據糾紛調解的數量、質量與社會效果，由政府采購服務渠道解決調解經費，并納入人民法院專項預算。

每一項改革都是一項龐大的工程，需要多種因素共同配合才能確保落地實施。作為主體的律師群體的工作能力、素養和責任意識至關重要。

對此，《辦法》要求，各地司法局和律協需要進行專門的培訓，以促進刑辯律師的辦案理念的轉變和辦案能力的提升。“通過培訓，讓刑辯律師意識到辦理刑事案件，對于我國法律制度建設具有十分重要的意義，讓刑辯律師體會到自己的工作是為了犯罪嫌疑人和被告人的生命權和自由權去辯護，去感受這份職業所帶來的神圣感和榮譽感，進而自覺努力地提升自己的專業能力。”北京英島律師事務所的石紅英律師表示。

《意見》也對加強隊伍管理進行了規定：加強對律師調解員職業道德、執業紀律、調解技能等方面的培訓，建設高水平的調解律師隊伍，確保調解案件質量。探索建立律師參與公益性調解的考核表彰激勵機制，對表現突出的律師調解工作室、律師調解中心組織和律師調解員給予物質或榮譽獎勵。endprint