平湖：規范中彰顯監督剛性

金在良

管好政府“錢袋子”，是人大監督的重要組成部分。長期以來，各級地方人大不斷加強財政監督，可仍或多或少存在審查范圍模糊、預算編制不規范，且調整比較隨意、政府資金使用效率低、國有資產家底不清、政府債務不透明等問題。

2013年以來，平湖市人大以問題為導向，年年有創新，年年有深化，初步形成了一套具有平湖特色的財政預算監督機制，通過建章立制彰顯人大監督剛性，讓政府時刻繃緊“不敢亂花錢”的弦。

三會三審，把好財政預算審查關

“三會三審”，是平湖市人大獨具特色的預算審查機制，其中包括專家初審會上重點審、聽證會上公開審、預算草案編制說明會上全面審。

“我們這個小組的成員都是專業人員，大家憑借自己的專業優勢，嚴格按照全口徑預決算審查和監督的要求，推動構建一個將所有財政資金收支都納入統一管理體系的制度框架。”平湖市人大預算專家小組副組長裴潔萍介紹說。

預算項目聽證會、預算草案編制說明會，是平湖市人大2015年開始實施的創新舉措。

其間，平湖市人大常委會還出臺了聽證辦法，對聽證程序、參與人權利義務、聽證結果處理等20項內容作了明確規定。聽證事項主要以民生項目為主，每年由主任會議確定兩項聽證事項。聽證會共有項目申報部門說明、公眾陳述人發言、專家陳述人發言、詢問和辯論四個環節，內容主要圍繞立項背景、立項依據、實施情況、績效目標等。為此，每次聽證前，不管是項目陳述人還是公眾陳述人、專家陳述人，都會就聽證項目開展大量的調查研究。

2015年底，平湖市人大常委會分別舉行了居家養老服務、公共自行車日常運營項目預算初審聽證會。

“一個項目財政到底應該給多少錢，財政資金的使用效率和效果怎么樣，肯定要有全方位的了解，要做到心里有數，不能說外行話，更不能說不切實際的話。”平湖市人大常委會組成人員、公眾陳述人張洪琪說。聽證會上，他從宏觀和微觀兩個角度，對居家養老服務項目中13個子項目的預算增減情況進行了分析和計算，分厘必爭。

“實施預算初審聽證，對人大監督來說是一種全新的嘗試。一方面擴大了人大代表、社會公眾和專家學者對預算監督的民主參與；另一方面也推進了政府公共預算制度改革，使預算更透明、更公開。”時任預算工委主任梁曉軍說。

在聽證會結束后，被聽證的政府部門和財政部門根據聽證會上的意見建議，對預算項目作進一步完善，其聽證情況報告成為市人大常委會初審預算的重要參考。

2015年的兩個聽證項目，共有12個子項目預算被調整，核減預算安排130.56萬元，核減率為11.15%。

“我想請財政部門解答一下，在2015年全市一般公共預算（當年）執行表中預備費為9927萬元，為什么在2015年該項費用沒有支出的情況下，2016年的預備費預算卻調整到12930萬元……”這是2016年1月26日舉行的預算草案編制說明會上，市人大代表金導耕的提問。參加會議的有平湖市人大各代表小組組長、副組長和代表。

會上，市財政局介紹了上年度財政預算執行情況和當年度財政預算草案編制情況，市人大常委會通報當年度財政預算草案的審查情況。市財政局在與代表們的互動中進一步說明了預算編制情況，并對代表們的提問作出解答：“預備費用是必須解決又未列入預算的臨時性支出的資金來源，主要用于一些年初無法確認的特殊事項，額度一般控制在當年預算支出額的1～ 3%……”

自2016年開始，平湖市的財政預算草案都要經過市人大常委會組織的“三會三審”，形成預算審查報告提交人代會前的常委會會議審議，然后再提交人代會審查通過。這一預算審查創新機制，有效破解了人大代表審不清、審不細的難題。

績效評價，形成預算監督閉合鏈

2015年，平湖市人大還出臺了《預算績效監督辦法》，要求市政府每年6月向市人大常委會提交上年度預算績效評價工作報告，每年10月提交關于預算績效審議意見落實情況的報告。

從關心政府“錢花在哪兒”，向“錢花得值不值”延伸；從關注財政預算編制的完整性、準確性、合規性，到其合理性、績效性的拓展，這是平湖市人大對財政預算監督的又一次探索和創新。

2016年6月30日，市人大常委會首次聽取市政府《關于預算績效評價情況的報告》，重點對1個專項資金、5個項目支出、1個單位整體支出進行審查。會上，常委會組成人員還拿到了一份來自第三方的評價報告，上面毫不留情地點出了存在的種種問題，廢棄農藥包裝物回收項目的無害化處置率僅29.96%，獲得了“最差”的評價結果。這是市財政局為確保評價客觀性，特意委托第三方中介機構實施的績效評價。“以前我們只看到這些項目資金使用好的方面，但在這次審議中也看到了很多不盡合理的地方。”市人大常委會組成人員俞四龍看了報告后深有感觸。

當年10月，市人大常委會會議聽取審議了預算績效審議意見落實情況，并進行了滿意度測評，結果是滿意8票、基本滿意13票、不滿意1票。獲得最差評價的廢棄農藥包裝物回收項目，經整改后，無害化處置率提高至70%。

2017年的預算績效評價，重點選擇了工業發展資金政策實施和文化產業發展資金政策實施、禁毒經費項目、村民公共活動場所建設項目、高標準基本農田建設項目等。根據政府提交的績效評價報告和第三方評價報告，市人大常委會向市政府提出了長達16頁的審議意見，詳細羅列了存在的40類70個問題。

“不空不虛，全是實貨。”市人大常委會預算工委副主任鄒群說，這份清單式問題的審議意見，既便于政府整改，也便于人大跟蹤監督。截至9月15日，70個問題已完成整改51個，正在整改15個，待制度規范后整改4個。

人大對財政資金流向進行全過程監督，有效促進了財政預算資金運行的公開、透明，推動政府建立以績效為導向的支出安排機制，“花錢必問效、無效必問責”已成為常態。平湖市財政局局長沈幼鋒感慨：“人大的監督，倒逼政府部門不斷深化預算管理改革，從而助推了現代財政制度的建立。”endprint

四層聯動，筑牢財政監督“防火墻”

為管牢、管好政府“錢袋子”，平湖市人大除了加強預算審查、實施績效監督，還十分注重審計整改監督，出臺了一系列督促、規范審計查出問題整改的舉措，推進審計問題整改監督工作制度化、長效化。

2013年，平湖市人大常委會出臺了關于審計查出問題整改工作的監督辦法，規定每年6月市政府向市人大常委會提交審計報告，每年10月市政府向市人大常委會提交審計整改情況報告；2014年，首次以電子表決的形式，對審計整改情況進行滿意度測評；2015年，成立聯合督查組，針對問題清單逐項詢問整改措施和效果，對尚未整改到位的問題提出要求和建議；2016年，對往年承諾整改、正在整改的問題進行“回頭看”，跟蹤監督整改落實情況；2017年，推動政府出臺了領導干部經濟責任審計整改約談辦法。

在此基礎上，平湖市人大建立起了 “人大專項監督，政府重點督查，部門聯動督辦，審計跟蹤整改”的四層聯動監督機制，使每年的審計整改率都在95%以上。

每年6月的常委會會議上，常委會組成人員常對審計發現的問題窮追不舍，“請問財政局長，針對預算調整和追加較多的問題，你們準備如何整改？”“社保基金尚未執行國庫集中支付，造成支付環節資金滯后。請問人力社保局有什么打算？”……會后，常委會還以審議意見的形式，列出一張問題清單交給市政府整改落實。

市政府領到這張“清單”后，市長親自召集各責任單位召開整改交辦會，要求他們在整改到位的基礎上，立足長遠，從源頭上防止問題再發生。隨后，市政府分管領導分別牽頭召開協調會，就涉及事項整改進行分析研究。其間，市長辦公會議定期聽取審計整改情況報告。

“對預算執行和其他財政收支情況的審計整改工作，歷任市長都非常重視，列入市政府常務會議研究議程和市委、市政府工作督查范圍。”平湖市政府辦公室主任唐華榮介紹，市府辦還進一步整合紀檢監察、組織、財政、人力社保、審計、督考等部門力量，對違紀違規行為嚴重、拒絕和拖延整改并造成重大影響和損失，以及屢審屢犯的單位重點開展聯合督查。

同時，平湖市還建立了審計整改工作聯席會議制度和整改“銷號”制度，問題整改完成的予以“銷號”，整改不到位的督促市政府和相關部門繼續整改。聯席會議辦公室負責收集整理審計整改“銷號”情況，每季度向市政府領導和聯席會議成員單位進行通報。對整改有難度的問題，協調相關部門協助整改，對整改不力或者拖延整改的單位下發督促整改通知書，并提請組織、監察等部門共同督促整改或進行問責。今年，平湖市共下發督促整改通知書3份，有12項問題經聯席會議辦公室督促后得到整改。

“人大提出的要求越來越嚴，我們的審計項目也越來越多，越來越細。”平湖市審計局局長沈祥根說，為加強審計整改工作，市政府和審計局已先后出臺了《關于進一步加強審計整改工作的意見》《加強審計整改工作暫行辦法》《平湖市審計局審計整改督查工作實施辦法（試行）》，2015年還自行開發了“平湖市政府性資金數據式審計分析平臺”，連續三年對所有預算單位開展預算執行審計，按照“總體分析、發現疑點、分散核實、系統研究”的審計模式，取得了審計的規模效應。endprint