農業轉移人口市民化與農地非農化的協同度分析

蔡瑞林　唐焱

摘要：在農業轉移人口市民化、農地非農化進程分析基礎上，構建兩者協同推進的計量模型，運用面板數據測算發現，農民工規模雖然持續擴大，但出現增幅收窄的趨勢；政府主導著農地征地、拆遷安置，推動農業轉移人口市民化進程，造成不均衡的農地非農化開發利用；農地非農化沒有與市民化形成高效協同，這種不協同性不僅體現在區域之間的協同度與其社會經濟發展水平不存在相關性，而且縱向演變過程同樣不存在穩定的協同趨勢。進而提出以下5點對策建議：界定征地的公共利益，明確征地的范圍；適度、可持續提高農民征地補償；完善征地程序和征地糾紛解決機制；加強城鎮存量建設用地收益征收管理；縮短建設用地使用權租賃期。

關鍵詞：農業轉移人口市民化；農地非農化；土地征用；土地有償使用；協同度

中圖分類號： F3236文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2017）21-0337-04

收稿日期：2016-06-05

基金項目：國家自然科學基金（編號：71573132）。

作者簡介：蔡瑞林（1970—），男，江蘇常州人，博士研究生，教授，主要從事土地經濟與政策研究。E-mail：cairuilin@163com。

國家“十三五”規劃綱要和新型城鎮化規劃均提出加快推進農業轉移人口市民化的階段性目標。中國人多地少的國情決定了只有“減少農民，才能富裕農民”，探討新型城鎮化進程中人口與土地的協同流轉、測算市民化與農地非農化的協同程度，對于揭示土地城鎮化與人口城鎮化的失衡現象、構建和諧人地關系具有現實意義。

1農業轉移人口市民化進程

11人口的城鄉流動

十一屆三中全會加快了市場化改革下的工業化進程，中國逐步依照市場規則從國外引進資金、技術、人才、設備及管理經驗等，讓農民進城參與工業化和城鎮化建設，逐步改革封堵農民進城的戶籍制度成為大勢所趨。但由于農民過多且城鎮就業崗位有限，加上城市偏向政策既得利益者的固化和排斥，戶籍和其他福利制度的改革相對滯后，出現了“非城非農、亦工亦農”的特殊農民工群體，進城農民經歷了由排斥歧視到限制進城、再到有序引導、直至保護進城農民權益和促進融入城鎮的演變1]。為了更好地掌握農民工流動的基本情況，國家統計局于2008年建立了農民工監測調查制度，由國家統計局農村司組織農民工輸出地大規模抽樣調研。結果顯示，全國農民工總量呈現持續增加趨勢，數量從2008年的22 542萬人上升至2014年的27 395萬人，但增速出現回落趨勢；根據農民工戶籍所在鄉（鎮）地域不同，農民工又分為外出農民工和本地農民工，這2類農民工的數量同樣呈現持續遞增趨勢（表1）。

從輸出地分析2014年農民工的區域分布，東部地區農民工數量最多，達10 664萬人；其次是中部地區，達9 446萬人；最CM（25]少是西部地區，達7 285人。盡管農民工規模總量穩步遞增，但隨著區域經濟一體化推進，特別是城鄉一體化步伐的加快，農民工數量的增速呈明顯放緩的節奏。

但是，進城農民面臨社會身份轉變、政治權利平等、城市公共服務覆蓋、文化意識融合等現實問題，必須跨越經濟、社會、文化、政治等多種障礙，才能“進得來、留得下、過得好”，真正實現城鎮化；否則進城農民可能選擇被迫逆城市化流動。蔡瑞林等指出，中國當前新出現的人口逆城市化流動不同于西方城市化成熟階段的逆城市化，同時受經濟因素、社會因素、土地因素、親情因素等綜合影響2]。也就是說，進城農民可能因為難以真正市民化而被迫選擇逆城市化流動，也有可能受上述4種因素主動選擇返鄉定居，甚至原有市民也可能會主動選擇“逃離城市”的逆城市化流動。

12城鎮化進程的演進

由表1可知，盡管農民工規模的遞增速度逐步收窄，但整體規模還處于遞增狀態，大規模的農民工市民化促進了城鎮化水平，加上政府主導下的征地拆遷，大量農業轉移人口進城上樓。張玉林在比較中國與英國的圈地運動時指出，中國1990年以來的征地拆遷浪潮，已經吞噬了約55569萬hm2耕地，產生了約12 7451萬失地農民3]。無論是經濟利益驅使下農民的主動市民化，還是政府征地拆遷導致的被動市民化，均加速了城鎮化進程（表2）。

由表2可知，“六五”期間（1981—1985年）、“七五”期間（1986—1990年）、“八五”期間（1991—1995年）等3個時期，中國的城鎮化進程整體呈溫和增長態勢，年均城鎮化率不到1%。然而，“九五”期間（1996—2000年）直到“十二五”期間（2011—2015年）等4個時期，城鎮化進程明顯加快。究其原因主要有2個方面：一是1994年分稅制改革造成了地方政府與中央政府的財權分配得到根本性轉變，誘發了土地城鎮化進程，特別是地方政府主導下土地征用帶來的拆遷安置大幅蔓延，許多失地農民被迫進城上樓；二是1996—2015年中國經濟保持持續高速增長，雖然2015年GDP增長率略有下降，為69%，但整體工業化進程明顯加快，東部沿海等經濟發達地區甚至進入后工業化時代，2015年服務業占GDP比重首次超過50%，吸引了大量農業轉移人口進入現代工業或服務業。表2還說明中國的城鎮化進程呈現明顯的階段性變化，就目前561%的城鎮化率而言，筆者認同簡新華等的觀點，即中國的城鎮化滯后于國內經濟發展水平，也滯后于國外同等發展水平國家或同樣發展階段的城市化水平，中國目前的城鎮化推進速度基本適中4]。

2農地非農化進程

農地非農化是指政府通過公權力強制將農用地轉為建設用地使用，即政府通過土地征收改變了農用地的使用性質。按照《土地管理法》《征用土地公告辦法》等規定，農地非農化使用須要堅持以下幾點：第一是為了公共利益需要，政府可以依法征收農用地并給予集體經濟組織或農民相應的征地補償；第二是農用地的使用性質發生轉變，即農民集體所有的農用地轉變為建設用地；第三是按照被征收土地的農用地用途收益給予補償，主要包括土地補償費、安置補償費及地上附著物或青苗費的補償。分析農地非農化的征用制度，可以發現存在以下3個方面的問題：一是征地項目的公共利益界定問題。征地公共利益的界定存在廣泛的爭議，雖然侯海軍對此進行了專題研究，認為可以從征收后的用途為公眾所需；征收后的新建設施是否為公共所用；征收行為是否符合法定程序和要求等3個基本要素進行甄別5]，但事實上土地征用的主體為政府，而政府即是公共利益的代表者，政府主導的征地項目自然被理解為追求公共利益。進一步分析可知，許多項目的公共利益屬性與土地開發者的私人利益屬性交融在一起，特別是伴隨著公私合作制（public-private partnership，PPP）項目的推進，征地的公共利益屬性很難在現實中得到貫徹執行。二是土地使用主體和使用性質的轉變問題。就農用地非農化而言，雖然法律規定村集體經濟組織、村民委員會、村民小組、鄉（鎮）集體經濟組織行使農村集體土地所有權，但村民委員會是當前情景下現實意義上的集體產權代理人；同時新時期村民委員會具有“群眾性自治和基層政府代理人”這一“政社合一”的特性6]。當前，由于村民委員會“群眾性自治組織”的定位和農村空心化現象的加劇，使得原本脆弱的集體土地所有權更加虛化，政府順利成章地成為農村集體土地使用權主體的代理人。從土地性質轉變分析，由于集體土地轉變為國有建設用地，而國有土地的代理人為各級政府，使得政府可以較隨意地成為土地征用的操縱者，并將國有建設用地使用地出讓給土地開發商。三是土地征用補償歧視問題。政府以公共利益為由主導推進農用地非農化，將農用地轉變成建設用地進而轉讓給土地開發商，必然產生土地征用公平補償問題，由此引發“漲價公私歸屬”爭議。由于土地征用補償以農地使用為基準，而農地非農化后建設用地的出讓更多以“招拍掛”的市場價值為基準，這種價值衡量的不對稱使得政府可以操控土地一級開發市場。為了防止農地過度非農化，應調整現有土地補償方式及農地非農化后的土地收益分配機制，明晰土地產權，讓農民最大限度地分享土地增值中的收益，過上更加有保障、有尊嚴的生活7]。endprint

分析農地非農化的征地制度，不難發現現行制度賦予政府強制、低價的征地權，由此決定土地城鎮化的瘋狂擴張。另外，城市建設用地供給的主要來源是政府主導下的土地征用（表3）。

由表3可知，城市建設用地面積從2000年的22 114 km2持續上升至2014年的49 983 km2，年均增長率高達812%，城市新增建設用地面積得益于城市征用土地面積，2000—2014 年新增城市建設用地面積達29 1055 km2，同期城市征用土地面積達24 04179 km2，征地面積占新增建設用地面積的826%。可見，大規模的土地征用使得農地轉變成國有建設用地，農村土地持續圈入城市版圖，導致攤大餅式的城市面積高速擴張，歷年批準建設用地面積中農用地轉用的占比見圖1。由圖1可知，批準建設用地的主要來源始終是農用地轉用，政府作為農地征收的唯一主體將農村集體土地轉變為國有建設用地，加快了土地資源的城鄉重新配置。

3農業轉移人口市民化與農地非農化的協同

31協同度模型構建

德國物理學家哈肯的《協同學導論》標志著協同論成為自然科學領域研究系統演化的重要方法，特別是用來揭示非均衡系統在時間、空間、功能和結構等方面的自組織過程8]。在城鎮化進程中，市民化與農地非農化的協同涉及最核心的人地關系系統，該系統受戶籍制度、產業轉移與升級、福利制度等多種外部因素影響，必然經歷動態的協同過程。借鑒殷小菲等關于江蘇城市化與農地非農化的研究成果9]，選擇常住人口城鎮化率變化速度代表農業轉移人口市民化的推進速度，殷小菲等選擇建設用地中的耕地占用代表農地非農化速度，與之不同的是本研究用審批建設用地中的農用地轉用占比變化速度代表農地非農化進程，顯然，農用地的范疇涵蓋耕地，更切合研究需要。因此，構建如下計量公式：

Xi=（Ui+1-Ui）Ui；JZ）]JY]（1）

Yi=（Ei+1-Ei）Ei。JZ）]JY]（2）

式中：Xi表示農業轉移人口市民化變化速度；Yi表示農地非農化變化速度；Ui表示i年份（橫向比較時代表i地區）常住人口城鎮化率；Ei表示i年份（橫向比較時代表i地區）批準建設用地總面積中農用地的面積占比。

借鑒Engle等的研究成果及協同度計量模型10-11]，設計農業轉移人口市民化與農地非農化之間的協同發展模型：

Ci=（Xi+Yi）KF（]（X2i+Y2i）KF）]。JZ）]JY]（3）

式中：Ci的取值范圍為-1414～1414，協同度的類型劃分根據Ci及Xi、Yi的變化（表4）。顯然，當Xi>0，Yi<0時，說明農業轉移人口速度加快，農地非農化速度降低，這種不協同反映農地的節約集約使用；當Xi>0，Yi>0時，則Ci大于0，說明農業轉移人口市民化速度與農地非農化速度均呈現同步增加，Ci指數的不同說明兩者之間呈不同程度的協同增加。

32協同度測算結果

協同度測算過程有3個步驟：首先，收集全國31個省（市、區）1999—2015年的常住人口城鎮化率、批準建設用地面積、批準建設用中農用地面積的原始數據；其次，用公式（1）、公式（2）計算相應年份（地區）的農業轉移人口市民化變化速度、農地非農化變化速度；最后，用公式（3）進行協同度CM（25]的測算。2014年全國各地農業轉移人口市民化與農地非其中，2011年西藏自治區的批準建設用地面積、批準建設用中農用地面積數據空缺，采用2010、2012年平均數補缺的方法替代。

農化的協同指數見表5。由表5可知，2014年全國不同區域之間的協同度與地區社會經濟發展水平不存在相關性。其中，吉林、上海、江蘇、浙江、河南、湖北、湖南、四川、陜西等9個省（市）的協同度指數為負值，這些地區的常住人口城鎮化率均在提高，但審批建設用地農用地面積占比卻在下降，說明這些地區的農地非農化速度低于農業轉移人口市民化速度，體現出這些地區農地的集約開發利用。西藏自治區的城鎮化水平提高86%，農地非農化速度下降31%，協同度指數位于基本調和區間，說明農地非農化速度滯后于農業轉移人口市民化速度。北京、河北、山西、遼寧、安徽、福建、廣東、青海、寧夏等9個省（市、區）的農業轉移人口市民化和農地非農化呈同方向增加，協同度指數位于基本協同區間。天津、黑龍江、內蒙古、山東、廣西、海南、重慶、貴州、云南、甘肅、新疆等11個省（市、區）的協同度指數位于較協同區間，說明這些地區的農業轉移人口市民化遞增速度與農地非農化速度較協同，而江西省的農業轉移人口市民化、農地非農化實現協同的遞增。整體而言，Xi=0019，Yi=-0001，說明2013—2014年中國整體城鎮化水平環比上升19%，同期審批建設用中農用地占用的比例下降了1%，說明在城鎮化小幅增加的同時基本實現了農用的集約節約利用。

縱向對比2000—2014年全國農業轉移人口市民化與農地非農化的協同情況可以看出（圖2），13年間協同度指數最大值為2008年的1406，最小值為2014年的-0980，整個期間協同度指數圍繞均值05上下振蕩，且振幅沒有明顯的放大或收窄趨勢。說明整個期間全國農業轉移人口市民化與農地非農化演變還沒有形成明顯的趨勢，這是由于全國農業轉移人口市民化、農地資源稟賦、城市建設用地需求存在較大的差異，雖然北京、上海、天津等市當前的常住人口城鎮化率均超過了80%，但廣西、安徽、湖南、四川、貴州等省（區）2013年的城鎮化水平還不到50%，西藏自治區的城鎮化水平甚至還不到30%。新型城鎮化整體上要從土地城鎮化向人的城鎮化轉型發展，但土地城鎮化的慣性和地區之間的客觀差異，使得全國區域尚沒有形成明顯、穩定的農業轉移人口市民化與農地非農化協同趨勢。

4結論與對策建議

41結論

改革開放之后的城鄉人口流動政策總體逐漸解除了制度性藩籬，鼓勵農村人口向城鎮遷徙定居轉移，加上農地適度規模經營和二三產業比重的持續提高，推進了市民化和農地非農化的進程。就農民工群體而言，盡管增幅出現收窄的趨勢，但總量仍在持續增長。政府主導的征地拆遷一方面使得大量農業轉移人口進城上樓，另一方面使得農地持續圈入城市版圖，導致城區面積攤大餅式地無序擴張。但無論是農民工的自主市民化，還是政府主導下的拆遷安置式的政策性被動市民化，市民化進程并沒有與農地非農化進程形成高效協同，這種不協同不僅體現在區域之間的協同度與地區社會經濟發展水平不存在相關性，而且體現在縱向演變過程中同樣不存在穩定的協同性。endprint

42對策建議

421界定征地的公共利益，明確征地的范圍

首先，須要強化農民集體的土地所有權，允許農村土地所有者與開發商進行直接談判，擴大農民在征地范圍與規模、征地補償與安置、征地生態與環境等事項中的話語權。其次，須要設置城市擴張邊界，通過城鄉土地合理規劃、建設用地指標供給機制、加強黨政領導干部城鄉規劃管控審計等途徑治理征地范圍限定政策的失靈，把政府征用農地的特權限制在制度的籠子里。最后，還要縮短征地年限，目前的土地出讓金實質上是土地所有權出租的一次性租金，本屆政府可以在政策框架內足額使用，而不是按照年限分攤使用租金，即可以不顧及后任政府財政收入的可持續性供給，使得本屆政府熱衷擴大征地范圍。

422適度、可持續提高農民征地補償

第一，要建立補償標準的調整機制，就調整頻率、調整幅度、糾紛解決、監督實施等問題逐一明確，特別要突出農村集體土地所有者的主體地位，享有部分級差地租Ⅱ。第二，要兼顧政府農地開發和財政收支平衡，結合地方經濟轉型升級，控制市民化和農地非農化進程，高度重視政府債務危機化解和地方經濟的可持續發展，不能盲目加快城鎮化進程。第三，要建立完善多元補償安置機制，要充分考慮進城農民的職業發展和長遠保障，鼓勵因地制宜采取就業安置，預留物業、股份、收益返還等方式滿足進城農民的長期保障。第四，要加強農村集體土地增值收益資金管理，強化農村集體土地資產、土地增值收益財務監管，保證集體土地資產保值增值，具體而言，須要建立農村集體資源、資產的配套管理制度，探索征地補償資金預留制度。

423完善征地程序和征地糾紛解決機制

首先，須要改變政府農地非農化進程中“管經合一”的特權，通過強化農村集體所有權主體地位、擴大被征地農民應有的知情權、參與權、談判權與監督權，約束和規范政府的征地特權。其次，在征地過程中須要建立必要的征地補償安置談判機制、征地項目公示制度、征地項目評估制度，規范征地項目的全程推進。最后，要完善相關的制度設計，健全矛盾協調化解機制，健全行政復議、行政訴訟制度，維護農民合理的土地權益抗爭行為。須要補充的是，無論是完善征地程序還是建立征地糾紛解決機制，均要突出農村集體所有權的主體地位，目前可行的辦法明確到底誰是農村集體所有權的代理人，并讓代理人、農民代表參與征地程序的制定過程，進入征地糾紛解決機構。

424加強城鎮存量建設用地收益征收管理

由于機構合并、用途更改、投資主體變化等眾多原因，原有基礎設施和各類社會事業的存量建設用地使用情況可能發生變化，須要加強城鎮存量建設用地收益征收管理，岳雋以廣東省深圳市為例，研究了不同二次開發模式在土地增值收益分配方面的主要差異，從土地增值收益合理分配的視角，提出實施利益總量調控、統一拆遷補償指導標準、統籌平衡調控手段的三大基本策略12]，這對深圳、上海等特大城市，對江蘇、浙江等建設用地指標稀缺的地區具有積極意義。下一步改革中，對于使用國有劃撥土地從事經營性行為的主體，可以通過補收年租金的方式對存量建設用地征收土地使用租金；對于用途性質變更的， 政府應明確存量建設用地使用主體應繳土地租金的義

務，確保國有資產的保值增值。

425縮短建設用地使用權租賃期

政府通過低價征收、高價出讓的方式獲得土地出讓金，在現行土地有償制度下，土地出讓金實質是國有建設用地40～70年的土地使用租金，這種制度安排存在2個顯著的弊端：一是刺激了本屆政府土地城鎮化的熱情，本屆政府更多關注任期內的政績和土地出讓收入，直接后果就是任期政府如同開發商那樣采取“撈一把就走”的短期行為；二是刺激了開發商倒賣土地的投機行為，開發商往往采用延期開發、等待漲價、伺機轉售的方式倒賣土地使用權獲得土地增值收益，丟掉了當初獲得建設用地開發的初衷。在下一步改革中，須要加入對建設用地使用權獲得者土地實質性開發能力的評估，采用先租賃后出讓的方式有償使用建設用地；對于消極開發、伺機倒賣等土地交易投機行為，須要通過限定期限開發等政策加以控制。

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