我國重金屬超標農用地安全利用管控政策

董莉莉　吳克寧　魏洪斌　趙華甫

摘要：近年來，隨著我國工農業的不斷發展，耕地土壤重金屬污染日益嚴重，重金屬污染物在土壤中移動性差、滯留時間長、不能被微生物降解，顯著影響農作物的生長、產量和品質，威脅人們的生命健康。為探索如何對重金屬超標農用地的安全利用，從我國農用地重金屬污染的基本形勢、現實背景和重要意義等方面論述重金屬超標農用地安全利用的必要性。分析國外治理重金屬污染土地的安全利用情況和各種配套措施，并結合我國各職能部門的監督對象、職責職權、工作效果等論證目前各種對策的優缺點。最后，結合我國農業的各種情況，對我國重金屬超標農用地如何安全利用提出合理的對策。

關鍵詞：重金屬超標；農用地；安全利用；政策規劃與評估方法（S-CAD）；管控對策

中圖分類號： F32322文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2017）21-0341-05

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收稿日期：2017-03-09

基金項目：公益性行業（國土資源）科研專項（編號：201511082-2）。

作者簡介：董莉莉（1979—），女，河南信陽人，博士研究生，主要從事土地評價與規劃研究。E-mail：dllcugb@126com。

通信作者：吳克寧，博士，教授，博士生導師，主要從事土地評價與規劃研究。Tel：（010）82322151；E-mail：knwu@sohucomcn。

土壤是除大氣、水以外生態系統中不可或缺的一部分，直接決定著人類的生存前景、生活質量、生產能力。根據全世界專家學者達成的共識，土壤污染已成為一個刻不容緩的問題，它時刻威脅著人類的可持續發展。遏制土壤污染、維護土壤健康，已成為當前人們所關注的焦點1]。據權威預測，全球人口在2050年將達到91億人，為此全球的糧食產量必須在現在的基礎上增加1倍，才能保障全球的糧食安全2]。全球耕地面積占陸地總面積的110，但由于大量的耕地被污染，同時另一部分耕地向其他用地類型轉變，全球的耕地資源利用都將面臨糧食安全、生態安全和城市化發展的挑戰3]。

隨著社會的不斷發展，工業化也相繼進行著質的突破，看似人們的生活越來越美好，越來越便利，但是工業化所帶來的重金屬污染也正在侵蝕著耕地。重金屬污染不似其他污染，它一旦入侵土壤將在其中滯留很長一段時間，并且不易移動，同時也不易被分解，對農產品數量和質量可以造成長期傷害和威脅。2008年我國發出環境狀況公報，根據公報的內容可以看出，我國約有40%的土地因為人類而出現不同程度的污染和破壞，而其中農業用地遭到破壞的程度更是觸目驚心，有近20%的農業用地已經難以被再利用。由于土壤的特殊性，也為保護工作帶來了一定的難度。據調查，迄今為止我國約有1 000萬hm2的農業用地受到不同程度、不同方式的破壞。其中，由于不達標的灌溉，被破壞的農業用地達到200萬hm2；由于廢棄工業殘渣的占地，被破壞的農業用地達到1333萬hm2，這些被破壞的農業用地占總耕地面積的近20%4]。

本研究以過去的研究成果為依據，并結合我國的實際情況，著重分析農用地土壤污染特別是有關重金屬污染的形勢，同時結合用地類型轉變、重金屬超標基本農田作物布局調整、重金屬超標農用地權屬轉移等不同的利用管理情景，對重金屬超標的農用地提出健康發展的合理化建議。

1我國農用地污染管控政策的必要性

11土壤污染的現狀與成因

重金屬作為一種持久性有機污染物，已經被越來越重視和關注。據調查，我國大部分城市周圍的土壤都受到重金屬不同程度的污染。江蘇省丘陵地區的銅、汞、鉛和鎘污染地區為359%。根據廣東省國土資源廳土壤調查結果表明，西江1萬km2的面積受到重金屬污染達到5 500 km2，污染程度超過50%；汞污染面積為1 275 km2，土壤污染深度為 40 cm。采礦業是重金屬污染的主要原因，在今天重金屬污染已嚴重威脅和影響人類的生存與發展。重金屬在自然中的運移途徑如圖1所示。

隨著經濟發展對礦產資源的需求，礦山開采、冶煉活動日益頻繁，其廢水、廢氣、廢渣的排放容易污染下游和周邊土壤。重金屬在礦業系統中的循環過程如圖2所示。

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在過去，長期污水灌溉導致農業嚴重的土壤污染和不同程度的農產品重金屬含量超標。污水灌溉開始于20世紀50年代末到60年代，污水處理技術落后，高廢水污染物濃度。據農業部開展污水灌溉的全國調查，約有140萬hm2污水灌溉的地區，重金屬污染地區的土壤占水澆地土壤的65%。

隨著我國城市化和工業化進程的加快，城市產業結構正在進行大規模的調整，許多城市都在實施“退二進三”的戰略布局。原來處于城區或近郊的高能耗、高污染、高投入企業相繼搬遷，置換出來的土地相繼被開發成住宅、商業地產。在原企業長期的生產過程中，很多搬遷遺留場地在原企業土壤受到污染，特別是一些農藥、有機化工、冶煉和電子垃圾處置等高污染行業的產地，存在明顯的重金屬等污染問題。總體來說，工業區的土壤重金屬含量通常高于其他地區，而且隨著工業區歷史的延長，重金屬污染程度增加。金屬開采和冶煉容易導致周邊和下游的土壤重金屬含量增加。發電站、金屬冶煉廠等導致的土壤污染通常以污染源為中心呈同心圓狀分布，并且在下風向的擴散距離更遠。

城市土壤污染的重金屬受人類復雜活動的強烈影響。煤燃燒、交通、垃圾、油漆等都有可能導致增加土壤重金屬含量。結果表明，在車輛的廢氣排放和正常磨損可能導致P、B、Zn、Cu在土壤中的公路附近的生長。大氣污染物沉淀在消退表面上，不僅直接影響暴露人群的健康，而且還可以通過作物進一步富集，通過食物鏈對人類健康產生間接威脅。在許多工業領域，大氣沉降對重金屬在土壤系統中積累的貢獻是不同的外部輸入中最高的。一般來說，城市土地重金屬含量遠高于郊區。以江蘇省南京市為例，重金屬在城郊菜地的含量從市區下降到郊區，并一直在郊區保持不變。endprint

農藥、肥料和農膜等農用化學品在農業生產中有著不可替代的作用。但隨著其用量的大幅度增加，所造成的污染問題也開始顯現。長期大量施用農藥和不合格的肥料，會導致土壤中有害物質累積，增加農產品中農藥及其衍生物的殘留量。如含Cu的殺蟲劑、植物噴灑劑廣泛被應用于果園的病蟲害防治，導致土壤銅含量升高。常用肥料氮肥和鉀肥中重金屬含量很少，而磷肥中可能會含有數量不等的重金屬，較為突出的是Cd。某些農藥中含有As、Cu、Pb，當這些制劑在農業用地中長期大量施用時，可能會導致重金屬積累。

綜合各農用地重金屬來源與去向渠道，得到農用地生態系統重金屬循環過程，結果如圖3所示。

12我國現行農用地污染管控部門職能、政策及其局限

環境保護部內設土壤環境管理司，負責全國土壤、固體廢物、化學品、重金屬等污染防治的監督管理。農業部負責農業生產和土壤保護，預防土地的污染；國土資源部則是維護排灌

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工程設施，改良土壤、提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地。

3個部門針對農用地污染管控行為的區別如表1所示。

我國在農用地污染治理方面存在多頭管理、立法形式失之散亂、立法內容失之粗疏、立法授權不盡科學。在單行法中實施粗糙、抽象、簡單的規定，規定各有關部門根據自己的職責或在各自的職責范圍內實施監督管理，但各有關部門權責不清，不知道自己到底有沒有農用地污染管理職責，也就沒法依據職責實施監督管理，不利于各部門間各司其職、相互配合，都管或都不管都是有法律依據的。

S-CAD是從一個選定的觀點出發，對公共政策作全方位的分析，包括一致性、充要性、依賴性的系統分析。該方法認為，在政策制定的過程中，每個參與者的認知和價值是主觀的，不同參與者有不同的信息、期望、價值和選擇，政策評估要接受和尊重這一現實，但還要提供有效、可行的評估方法去提升政策的素質（理性和道德）。

針對農用地污染管控政策，按照S-CAD分析（圖4）應分為4步：（1）確定政策出臺時中央政府的立場；（2）從中央政府的立場出發，分析中央政府立場下的觀點與政策目標、實施手段與預期結果間的邏輯與因果關系；（3）比較農用地污染管控政策設計時的預期結果與日后的實際結果、政策的設計是否符合邏輯、考慮是否充分、是否具有政策的先見和遠見；（4）發現當前農用地污染管控中的實際問題。

21政策立場

政策立場是政策出臺時中央政府的農用地污染管控價值觀，即農用地污染管控政策文本中的“為加強國家對農用地的污染管控”，從國家角度來統籌、平衡農用地保護與經濟發展二者的關系。

22政策目標

在上述的價值觀下，依據政策文本和當年土地管理背景，農用地污染管控的目的主要有2個：（1）調控土地用途（G1）。農地保護機制不能有效運行，地方政府在土地審批、利用環節權力過大，造成耕地轉為建設用地的隨意行為，因此中央政府希望采取農用地污染管控的行政手段，加強地方國土部門的權力和省級政府對土地的責任，從而調控土地用途。（2）提高土地監管力度（G2）。盡管我國的土地管理法律、法規眾多，但執行結果卻不盡如人意，因此農用地污染管控政策正是為提高土地管理效率而生的。

23政策手段

（1）調整干部管理體制（S1），分為提高省政府權力（S11）和加強省以下各級政府對國土部門人員編制的權力（S12），對基層國土部門工作人員的編制權力上收1級；（2）完善國土部門的審批手續（S2），包括鄉（鎮）污染行業土地利用均須報省級人民政府審批（S21）、省國土環境、農業部門監督下級相應部門是否履行職責（S211）、市或縣級政府的環境、農業部門可以直接查處違法違規用地（S212）、加強耕地保護的動態巡查（S213）、及時制止與糾正并報告土地違法事件（S214）；（3）強化環境與農業部門的執法監察職能（S3），包括市或縣級建設用地規模（S31）、新增建設占用耕地指標（S32）、基本農田保護指標（S33）等。

24政策預期結果

農用地污染管控制度實施的預期結果是通過地方國土部門的引導，地方政府能合理、規范地利用土地。這一愿望的實現有賴于地方依據土地利用規劃使用土地，因此本研究將“農用地污染減少”作為農用地污染管控后的直接表現與政策的預期結果。

3我國農用地污染管控政策執行的優化建議

31行政管理體系保障

農業土壤污染防治，我國應實行人民政府領導、統一監督管理、分工負責管理的行政體制。在人民政府環境保護或在縣級以上為監督環境保護工作應設立指導、監督預防和農業用地污染防治部門的行政部門；農業行政主管部門負責對農田土壤環境質量調查、監測、評價和研究，改善農業土地污染，事故調查，土地的農業用地污染修復等。土地管理部門負責土地復墾、土地新開墾控制污染、改善土壤等。

依據重金屬超標農用地安全利用評價結果，對比不同用途農用地對重金屬安全利用的標準， 按照優先采取農用地內部類地轉換、作物調整、工程修復等措施進行優化布局，對重金屬污染特別嚴重的農用地將其轉變為非農業用地，通過對重金屬超標農用地的合理調整，實現重金屬超標農用地利用效益的最大化，避免大面積修復造成不必要的經濟損失，最大限度減少工程修復的成本，提高土地修復的費用效用比例。在這個過程中，須要完善相關的體制，明確各部門的職責和義務，研究有效阻控污染、進行有限目標修復和整治的機制，推進重金屬污染防治與控制自動化、標準化和合法化。

國土、農業、財政等相關部門應加強協調與配合，從選址、立項、招投標、工程建設、質量評定、耕種培肥、資金管理等各環節實施全方位跟蹤、檢查、監督，確保能及時發現質量問題，提前返工糾差，保障新增農用地質量達到有關標準。

建立耕地保護政策激勵機制，對損害農用地質量、侵占農用地的行為建立舉報制度，同時給與舉報人一定的物質和精神獎勵；建立環境保護激勵政策，應用經濟手段來激勵企業和個人環境保護的積極性，建立環境保護激勵機制，促進企業積極參加環境污染治理工作，采取環境收費、財政補貼、押金制度、市場方法、強制刺激等措施，建立環境資源有償使用制度，把環境保護視為推動經濟轉型發展的動力。通過激勵積極保護農用地的群眾，懲罰污染破壞農用地的企業或個人，來推動農用地保護工作的順利進行，保證其效果的長久性。endprint

32法規政策體系保障

我國目前防止土壤污染的法律非常薄弱，沒有形成對污染預防和控制土地的特殊系統，雖然現有憲法、環境保護法、土地管理法和保護基本農田條例中有預防和土地污染防治的有關條文規定，但它們都缺乏系統的具體操作，不能完全在土壤污染的預防和治療中發揮作用。而這些規則不涉及污染的土地，由于管理制度，土地污染責任的歷史遺留問題，污染者承擔法律責任和義務不能得到解決。

若只調整法律，農業用地污染控制遠沒有良好的治理效果。此外，土壤污染監測制度和耕地保護制度不健全。目前，我國調查土壤污染力度并不夠，甚至在風險評估方面沒有落實，且土壤修復的主要責任不具體規定。因此，我國不能按照原來的法律法規進行，必須由政府實體牽頭，進行土壤污染法律制度的專業化，以及落實管理監督責任。當然，考慮到我國幅員遼闊，具有不同民族、環境條件、區域經濟，不同地區應當按照全國統一的法律標準制定它們自己的土壤污染控制區域規章。但是制定地方法規和規章也必須要經過中央的實際調查和評定，如果認為不須要制定特別的法規，地方就必須執行中央的標準。也就是說，制定本地區的特別法也必須要中央的授權，這就防止地方為規避治理標準而濫用立法權。

法律法規的主要目的是為預防和控制土壤重金屬污染提供相應的調查程序以及專人負責和經濟責任的鑒定規定，使土壤環境保護工作做到有法可依、有章可循。一方面對土壤重金屬污染直接進行規范，另一方面主要從不同環境介質如大氣、水、固體廢棄物的污染防治（《水污染防治法》《大氣污染防治法》）等環境保護單行法規進行法律界定。

在國土部門進行永久性的農業用地、建設高標準農田基礎用地及耕地占用和表面剝離等工作平衡的基本描述，研究制定出適合于以重金屬超標農用地的合理和安全利用為對象的系列標準和規定。充分考慮標準執行過程中可能出現的任何后果，避免產生不可控的惡劣影響，時刻以保證耕地數量不減少、質量不降低為原則，以促進污染農用地的合理和安全使用為目標，制定出能為國土部門順利開展各項工作而服務的重金屬超標農用地利用標準和規定。在制定標準的過程中，要采納各方面的意見，研究出避免可能出現問題的方案。在標準的施行過程中，采取先試點再推廣的方法，確保不良后果影響范圍和程度的最小化。

將行政管理與法規政策構建互動模型，結果如圖5所示。

33資金支持體系保障

從目前的情況來看，許多地區的土地污染治理與修復仍是自上而下的政府行為，這樣就為弄虛作假提供了便利，因此政府的角色必須要轉變。要建立土地污染治理與修復的市場化運作機制，政府更多地負責宏觀管理，以“誰修復，誰受益”。即以投資土地污染治理與修復換取建設用地指標的指導思想，讓社會、銀行的資金更多地投入到土地污染治理與修復項目中，政府在群眾參與基礎上決定項目區，然后邀請供應公司進行招投標，公眾參與監督，最后再由政府對項目驗收。這樣就制約了各個不同的利益團體，使土地污染治理與修復走向市場化，形成了土地污染治理與修復的市場機制，從而大大降低了項目中造假的可能性，土地污染治理與修復質量自然會有所提高。

土壤污染專項防治資金可來源于相關行業的環境稅，也可以來源于財政專項資金，主要開展4個方面的工作：一是實現并及時救治和快速修復。很多污染案件都是通過環境訴訟最后得以賠付，耗時太長，不利于受污染土壤及時救治、受損環境及時修復等。而國家基金可以先行賠付，隨后追償。二是投資關鍵非營利性項目或購買服務。采用公私合營模式（public-private-partnership，簡稱PPP）社會資本以及地方政府合作。三是發行綠色債券或投資綠色債券，募集資金用于公益性或非公益性等重大工程項目建設。四是提供資金給從事土壤污染修復與治理的相關企業。要幫助企業發展壯大，共享企業成長利潤，各類投資所獲收益可以滾動繼續投入土壤治理與修復工作中。財政資金要改變以往行政分配的固有模式，更多地依靠市場機制。既要發揮出更大的環境效益，又要實現資金的保值、增值作用，更多地發揮杠桿效應。此外，要發展綠色保險等救濟機制，解決未來出現眾多環境風險時可能遇到的巨額資金賠付問題。

據鄉（鎮）、縣（市、區）、地市、省（市、區）政府，社會動員和群眾動員的投資，投資資金不足的問題需要解決，以提供多渠道，農業管理和保護投資多元化的生態環境。通過投資、稅收和價格政策優惠，提高各類機構的投資參與，主動保護環境，并通過承包、租賃、拍賣等形式參與的農地污染管理。

34科教宣傳體系保障

國土和農業部門應當積極組織開展多種形式的新增耕地質量宣傳培訓活動，如運用報刊、電視、網絡、連環畫、廣告標語、廣告宣傳車等宣傳手段，更加廣泛、深入地展開以保護和提升耕地質量為主要內容的宣傳活動；組織開展新增耕地質量的座談會、培訓會、辯論會、現場觀摩會、現場指導會等，通過這些活動提高相關部門及人員的新增耕地質量建設意識，提高群眾對新增耕地質量的監督意識、使新增耕地工作以質量建設為中心邁上一個嶄新的臺階。2015年末《寂靜的土壤》出版并發行，同年11月《健康土壤200問》也出版發行，2本土壤科普讀物通過圖文并茂的形勢，用通俗易懂的語言不僅僅告訴從事土壤的科研工作者而是所有在地球上生存的每一個人土壤的重要性，喚醒大眾對土壤保護的意識。

目前，我國的環境治理投資主要集中在水污染、大氣污染、固體廢物處置場，只有農業用地污染沒有具體的數據。科研項目雖然也在不斷增加，但由于各方面的原因，成效甚微。因此，我國應設立專門的實時監控機構，加快科技成果轉化，并創建一個系統的研究和監測體系，以提高農業土地的污染控制技術和資金投入。例如，2006年全國人口普查土壤污染是一個好的開始，雖然成本較高，但通過土壤污染調查，只有以前土壤污染狀況的客觀回應，還可以綜合不同區域污染物的種類、受污染程度、污染產生的原因等各方面的情況，找到能完美解決土壤污染問題的可靠方法。

4結論與討論

我國農業用地污染長期存在管理問題和立法問題。按照相關部門的規定，根據自己的職責或在各自職責范圍內實施監督管理，但各有關部門權責不清，不知道自己到底有沒有農用地污染管理職責，也就沒法依據職責實施監督管理，不利于各部門間各司其職、相互配合，都管或者都不管都是有法律依據的。因此，土壤污染治理的職責應當賦予給一個部門。為降低政府成本，以及符合農業發展和國際潮流，一個非常有效的方法就是加強農業行政主管部門的環境協調和監管職能，其他有關部門在防止土地污染中實行各自職責范圍內的權力；未來土壤污染防治法和污染控制體系中，應突出加強縣級以上的農業行政主管部門的職責和污染預防及控制土地的權力。最終提出完善重金屬超標農用地行政管理體制保障，建立健全農用地污染整治法律法規，科學管理和經營土壤污染治理資金，加強環境宣傳教育，提高環境保護意識。

JP+1]本研究在前人研究成果的基礎上，對農用地污染管控政策進行較為深入地分析與歸納，并提出相關建議。但因農用地污染，尤其是農用地重金屬污染，是一個復雜多變的研究對象，涉及到相當多的影響因素，有待于進行更深層次的探討。

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