正義理論視角下失地農民權益保障的困境與對策

摘要：隨著城市化進程的加快，越來越多的農村土地被征收，農民失去土地就意味著失去了由土地所派生出來的諸多權益，包括經濟權益、社會權益、精神權益等實體權益，以及土地征收程序、司法救濟等程序權益。目前因為相關國家法律的缺失、制度的不完善和其他原因，失地農民的權益得不到有效保障，產生了一系列損害農民權益的不公正問題，無法實現正義。以正義理論為視角，分別從實體權益和程序權益的角度分析相關權益和正義實現的困境。在分析現狀及原因的基礎上提出解決對策：完善保障土地征收補償公平的法律機制；構建農民權利本位的征地補償機制；規范征地程序；完善失地農民的權利救濟機制；建立平等的協商機制；完善失地農民社會保障長效機制。總之，正視失地農民的利益需求，深入探究失地農民的權益受損現狀，在正義視角下探討弱勢群體保護問題，進而尋求失地農民權益公正對待的有效路徑是非常必要的。

關鍵詞：正義理論；失地農民；實體權益；程序權益；權益保障；征地程序；正義；困境；權利救濟機制；協商機制；長效機制；弱勢群體；對策

中圖分類號： F3236文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2017）21-0349-04

收稿日期：2017-03-03

基金項目：中央高校基本科研業務費專項“農村環境污染及其法治對策研究”（編號：RWYB201708）。

作者簡介：邵艷（1981—），女，江蘇揚州人，碩士，講師，主要從事行政法、農林法、訴訟法研究。E-mail：1162840490@qqcom。

近年來伴隨著城市化進程中產生的一系列問題，尤其是失地農民權益保障問題已經得到社會各界的普遍關注，是不容忽視的社會問題，矛盾日益突出。新型城鎮化的推進要真正以“人”為核心，充分尊重農民意愿，切實保護農民的合法權益。正義往往通過對弱勢群體的保障來體現，在征地過程中農民依法享有的土地權益嚴重受損，逐漸成為新的弱勢群體。然而，在現行制度體系下，失地農民的權益無法得到有效保障，與公平正義的要求有很大距離。所以，構建一種科學的、客觀的、公平正義的失地農民權益保障機制，對于保障失地農民的合法權益具有重要的作用。目前，國內外許多學者對失地農民權益保障問題展開研究，政府也制定了相關的法律與政策來保障失地農民的權益。不論在理論界，還是在實務界，研究多側重于侵害農民土地權益現狀，但是很少關注農民土地權益為什么會得不到保障，哪些權益得不到保障等。為更好地維護失地農民的正當合法權益，有必要系統地梳理失地農民流失的權益內容及問題。關于這些問題的思考，對深入認識當前土地征收現狀、對失地農民土地權益如何保障等問題有前提性的理論意義。正義理論可以說是探討失地農民權益保障的法理依據，該理論能夠為認真對待包括失地農民在內的弱勢群體的利益提供更充分的理論基礎。應當從實體正義和程序正義這一新的視野和路徑對失地農民的各項權益進行認真研究，只有如此才能有針對性地對權益受損的現狀提出解決方案，以實現社會正義。同時，學術界研究大多缺乏從源頭入手來解決問題的整體性考慮，也很少進行全方位、多層次的對策探討。因此，本研究通過正義理論的視角來分析失地農民的權益受損的具體表現，在實踐與理論之間尋求一種平衡，探討失地農民權益保障機制，力求找到實現城鎮化公平正義的解決途徑和對策措施。

1正義理論視野下失地農民的權益保護

11正義理論對失地農民權益保障機制構建的引導作用

失地農民權益保障問題折射出當下土地征收過程中農民的土地權益嚴重受損，導致社會不穩定因素加大的社會現狀。因此，在土地征收補償中堅持公平正義，對于保障失地農民的切身利益、規范土地征收的相關法律程序具有十分重要的作用。羅爾斯認為，正義作為“社會制度的首要價值”，不僅體現的是個體的公平正義，最基本的要求是人人都享有平等的社會地位，有平等的生存權和發展權，有平等的獲取自己正當利益的機會，還應盡同樣的義務，以實現權利和義務的平等1]。本質上土地征收是一種交易行為，作為“買方”的國家必須對作為“賣方”的失地農民的損失給予公平的補償。但現實中，土地征收補償制度沒有能夠真正實現正義，其在某種程度上侵犯了農民的生存權和發展權。所以，用公平正義理念來指導土地征收補償制度的制定和實施，能夠更好地保護失地農民的合法權益，以促進社會的和諧穩定發展。

12失地農民權益保障中的正義理念

實體正義通常指通過對實體性法律規范的準確適用來實現實體公正，強調事實的準確和結果的公正，而忽視獲得事實的途徑。而失地農民權益保障中的實體正義主要是指對各種實體權益的保障，主要體現為經濟、社會、精神等權益。實踐中，農民有的實體權益并未得到法律較為全面的明確和保護，農民沒有主動主張或實現自身實體權益的能力，其各種實體權益被動地由各種法律規范所設計和保護。

程序正義也被稱作是“看得見的正義”，它強調在追求實體結果過程中的正義，體現為通過平等適用程序性法律規范來實現各主體在追求實體結果過程中的各種權利。而失地農民權益保障中的程序正義主要包括失地農民全面具體地參與征地活動，通過程序性參與來實現自身實體權益。其不僅體現了參與程序的合理性和公開性等內在價值，還具有實現實體權益，提升失地農民權益保障成效的外在價值。

失地農民權益保障中的實體正義和程序正義之間具有較為緊密的關系，都是以保障失地農民權益，實現征地過程中的公平正義作為主要出發點。而兩者的區別在于實體正義注重對失地農民廣泛的實體權益進行保障，程序正義則是一方面強調失地農民在征地過程中的程序性參與；另一方面，程序正義相對于實體正義在失地農民權益保障中也具有自身的獨立價值，是不可或缺的部分，具有實體正義所不能替代的作用。

2失地農民實體權益實現的困境

實體權益是指以實體規范為基礎，以賦予權利主體實體利益為要旨的權利和利益。該權益的實現能夠促進實體正義的實現，卻面臨著困境。在征地過程中失地農民的很多實體權益受到侵犯，他們一旦意識到自己的權益受到侵害，就會在權利的驅動下盡力去維護，所以應該幫助他們發現自身應當保護的權益。endprint

21失地農民的經濟權益受損分析

農民土地經濟權益主要包含農民土地承包權、土地使用權、土地收益權和土地受償權等2]。當前我國農村土地產權歸集體所有，并且在集體成員中分配使用權的現狀使得農民并未完全能夠得到土地財產的上述權利，失地農民實現上述權利更是面臨困境。首先，失地農民的土地承包經營權受到損害。土地承包經營者有生產經營決策權、產品處分權和收益權、轉包權、轉讓權和繼承權，實踐中這些權利并沒有能夠得到很好地落實；其次，土地使用權受到侵害，失去土地就失去了維持生存發展的保障。農業生產用地減少不僅表現在耕地數量的減少，失地農民收入也在減少；再次，失地農民的土地收益權受到損害，征地補償標準較低，分配很不合理；最后，農民土地受償權沒能獲得充分保證。征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物的補償費用等3]。在實踐中，一般補償現有用途的價值，不包括土地的增值收益，對失地農民來說非常不公平。

22失地農民在社會權益上缺乏保護

作為具備公民身份的農民，在一國法律下，必須平等享有生存、發展、就業、居住、生態等基本權利，但現實生活中卻受損嚴重。具體表現為以下幾點：第一，就業等社會保障權缺失。對大多數失地農民來說，他們失去土地就意味失去了依附于土地上的財產權利，失去了勞動對象其就業權利就不能得到保障。第二，生存權、發展權及居住權受到侵害。以生活方式為例，失地農民進入城市后高成本的日常開銷相對于原來低成本生活的農民而言比較困難。征用土地失去的不僅僅是耕地，更多的是連同房屋、宅基地一起被征用，就失去了唯一可以謀取福利的保障，居住權受到嚴重侵害，基本的生存權和發展權就會受到嚴重影響。第三，生態權益受損。農村不當征地現象的出現使農村耕地逐漸減少，大量的土地在征收之后面臨著拋荒以及閑置的問題，這些現象的出現是由于土地征收過程中征地不當所造成的。由于大量征地主要發生在城市的郊區，很多優質的耕地資源受到破壞，在這種不合理征地環境下，也對我國生態環境造成了破壞，對城市化生態建設造成了嚴重的制約。

23精神權益未得到有力保護

土地征收中的精神損害是指被征地農民因土地被征收而在精神上或心理上所產生的損害、損失或痛苦4]，可分為2種情形：一種是因征地機關及其工作人員違法行使職權而使得被征地農民產生精神損害。這種損害可以避免，前提是在合法的框架下公平公正的合理征地。另一種是因合法征地行為而使得農民被迫失去土地，從而產生精神損害。這種損害是因為土地被合法征收所造成的，不可避免。但是目前的征地機制缺乏對失地農民的心理活動以及失地后的精神損失的考量，相應的補償和保障也沒能落實到位。

總之，失地農民的經濟、社會、精神等實體權益全方位受到損害，其根本原因是土地產權的法律界定不清。農民擁有的是一種殘缺的部分土地“所有權”。現行征地機制不完善是其權益受到損害的直接原因。如對“公共利益”的界定模糊，征地補償范圍較小，補償方式單一等。正是基于土地征收的上述制度困境，征地實踐中侵害失地農民合法權益的現象才會此起彼伏。

3失地農民程序權益實現的困境

程序權益是以程序性規范為基礎，權利主體在實現實體權益的過程中所享有的權利和利益，因保障實體權益而自然延伸出來的權益。廣義的程序包含行政過程中有關的程序和訴訟程序。在征地過程中失地農民的程序權益沒有得到充分保障，主要表現在2個方面：一方面是在征地過程中失地農民的參與機制未完全建立，另一方面是當實體權益受損后失地農民的救濟機制不健全。

31土地征收過程中程序方面存在不足

土地征收“公共利益”認定程序缺失。現有法律只規定征收土地必須基于“公共利益”，但對于“公共利益”判定主體和判定程序都沒有作出規定。最重要的是被征地農民在土地征收過程中的參與機制不健全，如“先征地后公告”的程序就會使村民理應享有的知情、表達、參加、監督等權利被虛置，不公開、不透明的征地程序損害了失地農民的知情權。根據當前我國《征用土地公告辦法》《國土資源聽證辦法》的規定，被征收人對于補償及安置方案要求聽證的，應當舉行聽證5]。實際上農民參與的程度有限，同時也缺少申訴方面的有關規定，因此對農民切身利益的維護很不利。

32失地農民司法救濟程序不完善

當下缺少健全的土地征收法律法規和專門的失地農民權益保障法，司法救濟功能受限，難以實質性保障失地農民權益。具體體現在土地征收爭議裁決機制不公正，行政復議和行政訴訟規定不合理。不愿走復議、訴訟渠道或是此路不通的情況下，失地農民采取上訪或暴力抵抗手段的案例層出不窮。如2014年山東省平度市發生了一起村民因對村土地增值收益款分配不滿而與開發商和村民委員會發生沖突，部分人員甚至付出了生命的代價。這起惡性事件原因很復雜，但是征地過程中失地農民的參與機制不健全，當失地農民權益受損時沒有很好的救濟途徑是不容忽視的原因。土地權益受損后失地農民自力救濟下的當事人協商之路無法走通，在權利明顯不對等的情況下，作為弱勢群體一方的失地農民很難找到話語權。

4完善失地農民權益保障的若干建議

41完善保障土地征收補償公平的法律機制

土地征收法律目前并未賦予失地農民分享土地增值收益以及獲得社會保障的權利，這是失地農民權益受損的制度根源6]。所以，要修改完善與農民切身利益相關、能及時有效地保護農民土地合法權益的法律法規是當務之急。根據現狀及時修改《土地管理法》《土地管理實施條例》《城市房地產管理法》《物權法》《農村土地承包法》等，以達到切實保護失地農民合法權益的目的。同時，國家在條件允許的情況下應及時著手制定并公布《被征地農民權益保障法》。立法時要理清公共利益的邊界，明確其內容，有序界定其適用清單，進一步健全土地征收制度，規范土地征收行為，細化征地程序，完善有關征地環節中較為薄弱的補償安置、征地補償費分配使用以及監督管理的規定，建立有效的征地約束機制，加大對違法違規征地行為的打擊力度，使農民正當權益得到應有保障。endprint

42構建農民權利本位的征地補償機制

首先，明確農地征收補償的原則——公平補償。應按照公平的土地市場價格給予補償，該市場價格既不是只按照土地原用途來測算，也不能完全按照土地未來用途來測算，而是按照被征地農民的實際社會成本來確定。其次，完善農村集體土地產權制度。我國今后立法需要明確權利主體，農民（群體）是農地產權的實際主體，擁有完全的承包經營權，甚至擁有土地的抵押權、繼承權及發展權。為切實保障農民土地承包經營權，應根據我國《物權法》，結合《不動產登記暫行條例》等相關規定，給農民頒發《不動產權證書》，做到一證一表登記。最后，要拓寬征地補償范圍并建立多元化的補償方式。國家應逐步擴大補償范圍，把“尊重農民的土地物權”作為征地制度改革的首要價值取向，不僅有直接損失還包括間接損失，在客體上可以把能夠預見和量化的必要間接損失如殘余地損失、相鄰地價值減少納入補償范圍。在補償方式上不僅要補償經濟權益受損的物質損失，還要補償失地農民社會、精神等權益所造成的物質損失和精神損失。補償經濟權益時建議采用失地農民直接補償的方式進行，可以減少各級政府的參與，通過農民的個人銀行賬戶直接補償，充分保障失地農民的權益。還可以借鑒發達國家對于受償主體的較寬的界定，按照凡是因為土地征收而受到損失者均可獲得補償，包括被征農地經營權人、租賃權人、因征地而受到影響的其他關系人、相鄰地的農地權利人等。在精神損害補償方面，要在給付精神損害補償金的基礎上，盡可能為失地農民提供接近原來的生活環境并組織一些讓其適應新環境的培訓，同時進行定期的心理關懷和疏導，以幫助失地農民盡快從征地帶來的負面影響中走出來。

43規范征地程序勢在必行

公正合理的征地程序應是申請→調查→批準→實施→反饋的法定程序。首先，要做好申請工作，應由土地征收主體就征收目的、對象和范圍、征收方式、補償方式和額度等情況一起報法定主管機關核準。同時，要落實好信息公開制度，政府要出示征地的范圍、用途以及補償的具體標準、內容、具體執行時間等信息，這些信息都須要進行及時公告，要對被征地農民統一講解征地內容與方案，通過技術專家進行前期的科學性論證。其次，對聽證和審批程序進行完善。對于公告的內容農民有意見要給予他們充分的話語權，適當的時候可以舉行聽證會，土地征收過程中必須提高規范度和透明度，讓農民能夠參與整個過程，允許失地農民自發組建失地農民維權組織，同時賦予其申訴權。在審批時要區分公益性用地和經營性建設用地，在批準階段要征求農民的意見，在實施階段，如果失地農民不愿意實施征地方案，可以共同協商，不能強制執行。堅決杜絕各項保障措施未落實，而采用強制手段把農民從其土地上趕走的惡性事件的發生。最后，在反饋階段發揮監督職能，失地農民可以在權益受損或對政府責任履行情況不滿時舉報或上訪，督促地方政府在征地過程中履職盡責。

44完善失地農民的權利救濟機制

有損害就應該有救濟，主要包括行政救濟和司法救濟。行政救濟包括行政復議和信訪。根據立法規定，征地利害關系人對征地目的正當性、征地補償標準或安置方案有異議，可向征地決策或實施機構提出異議。要創新信訪制度，構建大信訪格局。簡單來說，就要整合資源，創新網絡信訪平臺、信訪熱線等接訪體制，建立信訪、國土資源、紀檢等相關部門之間的聯系和協調制度，實現工作合力。

司法救濟主要包括建立對征地目的正當性的司法審查制度、對補償和安置方案的聽證審查制度、賦予農民征地補償安置的訴訟制度等3個方面。總之，要賦予失地農民訴訟主體資格，允許失地農民在土地征收全過程提出異議訴訟。引入如果農民在未經信息告知的情況下被強行征地，或者對于補償標準、補償內容有異議，都可以對作出具體行政行為決定的機關提出行政訴訟。這些相關規定在新修改的《行政訴訟法》的受案范圍部分作了拓展，目的是為了加強對失地農民的權益保護，這里的權益不僅是實體權益還包括程序權益。農民的法律意識有時比較淡薄，容易受誘導而放棄救濟，因此，可以拓展司法救濟渠道，建立公益訴訟制度。公益訴訟制度的確立將有助于提高弱勢公民的素質和參與能力，促進人權保障與社會的和諧穩定7]。也可以逐步建立征地糾紛法律援助機制，通過一系列方法暢通救濟渠道，疏解社會矛盾。

45建立平等的協商機制

互利正義既體現當事人個人的價值判斷標準，又得到雙方當事人共同認可，是一種須要在實踐中不斷磋商和妥協才能接近的正義8]。可見，協商是實現互利正義的最佳方式。只有通過這樣的制度，公民才能既心懷對正義的向往又能為其權利訴求獲得政治共同體的確認，從而參與到協商民主中來。征地方和被征地方應平等協商，達成協議后才可以征地，應在政府的主持下進行協商談判，村民間也要協商，內部處理協調好后，就解決了相關利益主體之間的利益分配關系。這種“民主協商制度”的征地機制應該入法。如土地征收可以采取政府主導，雙方協商，村民民主，各方公平、市場引導，公正履行征地程序，結果公開，此征地機制自然會帶來新的征地氣象。征收農民土地要尊重農民個人意愿和保障其合法權益同時進行。失地農民如果對相應的補償不滿意可以啟動調解程序，可對一系列事項提出意見，針對不同意見進行協商解決。至于具體的協商過程，一方面可以由征地機關與被征地農民（以“戶”為單位）進行協商，另一方面也可以由征地機關與被征地農民選出的代表進行協商。通過協商能夠實現地方政府與失地農民間的利益協調與均衡。

46完善失地農民社會保障長效機制

中央“一號文件”明確提出，按照“先保后征，應保盡保”的要求，強化被征地農民的社會保障。為解除失地農民后顧之憂，必須建立健全綜合型失地農民社會保障制度。失地農民的社會保障制度應該是一個包括養老、醫療、失業保險，以及最低生活、住房、就業保障等在內的完整的保障體系9]。首先，把失地農民中的極端困難戶納入城鎮最低生活保障系統，并對失地農民做好配套的養老保險，對再就業的可歸入城鎮職工養老保險制度。其次，要通過政府為失地農民建立相應的社會醫療救助制度，使失地農民的醫療衛生等得到切實的保障。最后，建立城鄉一體化的就業機制和失業保障金制度。失業保障金適用的對象主要是基本生活沒有保障的失地農民，可按年齡分檔補助。對有工作能力的失地農民除了給予保障金，關鍵是進行職業培訓，鼓勵自主創業，加強就業指導，幫助他們盡快獲得相對穩定的收入。另外，政府還要把失地農民的子女教育問題，失地農民的老人贍養問題納入失地農民的權益保障框架里，使失地農民不僅有一個良好的就業生存環境，還滿足其家庭生活能夠穩定的愿望，使他們能夠安居樂業，解決后顧之憂。總之，在征地制度改革過程中應該把社會保障制度放在較重要的位置，充分發揮其在失地農民權益保障中的積極作用。

5結論

在城市化過程中，如何解決失地農民權益保障問題是個系統的社會工程。通過協商，讓農民全面參與，做到角色定位準確，積極參與，平等對話。失地農民權益保障問題不僅是社會、政治問題，更是法律問題，須要從法律制度上予以保障，一方面要建立統一的失地農民權益保障法律體系，另一方面要加緊完善相關配套制度并保證制度在實施過程中的規范性，最終的解決方案還是要本著正義的理念，切實維護失地農民的合法權益，以維護社會的公平和穩定。

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