推進城鄉基本公共服務地區均等化的路徑分析

齊西鵬 何保東

摘要：本文分析了我國目前城鄉基本公共服務現狀和導致城鄉基本公共服務地區非均等的原因，指出了我國城鄉基本公共服務均等化的實現路徑。

關鍵詞：城鄉基本公共服務；地區均等化；路徑

黨的十九大報告指出，要完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。基本公共服務均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，推進基本公共服務均等化，是全面建成小康社會的應有之義，對于促進社會公平正義、增進人民福祉、增強全體人民在共建共享發展中的獲得感、實現中華民族偉大復興的中國夢，都具有十分重要的意義。

一、我國城鄉基本公共服務現狀

（一）農村基本公共服務得到改善

2005年10月，黨的十六屆五中全會首次提出，促進基本公共服務均等化。自此，黨和政府的歷次重大決定都把“基本公共服務均等化”作為公共財政的主要內容，以改善民生為重點的社會事業發展被置于更加突出的戰略位置，城鄉社會事業進入了快速發展的新階段，城鄉分割的基本公共服務供給體制逐步打破，基本公共服務差距持續擴大的趨勢開始有所扭轉。比如國家推出的義務教育“兩免一補”、新型農村醫療保險、城鎮居民醫療保險、新型農村養老保險等政策，使農村基本公共服務得到極大改善。“十二五”以來，我國已初步構建起覆蓋全民的國家基本公共服務制度體系，各級各類基本公共服務設施不斷改善，國家基本公共服務項目和標準得到全面落實，保障能力和群眾滿意度進一步提升。

（二）城鄉基本公共服務非均等的特征依然突出

盡管農村基本公共服務得到改善，但總體上，我國城鄉基本公共服務非均等化的格局還沒有根本改變，城鄉統籌發展仍然處于初級與起步階段。

第一，財政投入、供給水平非均等。以義務教育為例，全國普通小學生均教育經費，城市是農村的1.7倍；全國初級中學生均教育經費，城市是農村的1.5倍。普通小學自然儀器達標學校比例，城市比農村高出20. 6%。普通初中學校計算機網綹建網比例，城市比農村高出30%。第二，成本負擔非均等。我們以山東省為例對城鄉社會養老保險制度的人均養老金給付進行度量。按照城鎮社會養老保險的當年支出和當年年末領取城鎮職工社會養老保險人數計算的人均養老金差距明顯，城鎮社會養老保險制度的人均養老金給付是農村的數倍，城鎮企業離退休人員人均養老金給付水平大幅上漲，農村社會養老保險的養老金給付卻增長緩慢，城鄉人均養老金給付差距不斷拉大。第三，供給質量非均等。在義務教育方面，全國普通小學教師高學歷教師比例，城市比農村高出15%；全國普通初中教師高學歷教師比例，城市比農村高出17%。從醫療衛生服務質量看，城鄉之間的差距也十分明顯。

二、我國城鄉基本公共服務非均等的原因分析

（一）政績考核標準有誤及監管缺位

以GDP增長為評價地方官員政績標準的規則，潛在地鼓勵了地方政府對公共服務等社會事業的忽視，并帶來經濟增長與環境不協調、經濟增長與社會發展不協調等諸多問題。如果改變地方官員的升遷考核標準，以民眾福利的最大增進、公平程度的提高代替現行的政績評價標準，可能會對目前的城鄉公共服務配置失衡、政府在公共服務領域的不作為產生倒逼作用，城鄉公共服務的不均等程度就會縮小。在考核方法上，變對上負責為對下負責，以公眾的滿意度來評價地方政府的政績，這既是民主和正義的需要，也是考核地方政府政績失真度最小的方法。目前，盡管我國已經提出了基本公共服務均等化的總體要求，但至今尚未制定清晰的、統一的基本公共服務均等化的范圍與標準，無法客觀地將基本公共服務均等化實現情況納入各級政府績效考核體系，進而無法對基本公共服務均等化納入監管范疇，這也構成制約中國城鄉基本公共服務均等化的主要因素。

（二）公共財政制度中事權與財力不對稱

按照公共產品層次性及受益原則，根據不同級次政府的行為目標來劃分各級政府的職責和各自承擔的財政支出責任，是建立規范的分級財政體制的邏輯起點和基本要求，也是合理劃分財權的出發點。我國憲法只對政府間的事權劃分怍了原則性規定，中央政府與地方政府的固有事權和財政支出責任的界定不夠具體、徹底、明確，事權相互交叉之處很多，支出責任的界定不清晰。公共服務費用主要來自地方政府的制度安排，強化了地區間、城鄉間的公共服務差距，因為各地人均公共服務費用的高低，取決于各地的財力大小和對農村公共服務的重視程度。縣鄉政府處于整個財政分配鏈條的末端，財力本來就很薄弱，把更多事權下移給縣鄉政府，易造成公共服務的低數量、低質量提供，甚至于不提供，使得農村地區的公共服務支出得不到保證，從而加劇了城鄉之間公共服務的不公平性。

（三）公共服務供給模式單一

基本公共服務應當堅持政府主導，但不等于政府包辦。長期以來我國公共服務不僅由政府投入和付贊，還包攬了生產和分配，政府集公共服務的決策者、提供者和監督者于一身。盡管這種模式一定程度上有利于政策資金的暢通和促進有關各方行動的一致性，但過于單一的公共服務供給模式與治理機制也存在明顯弊端，主要體現為集中決策和多元化需求、上級決策與基層能力以及決策意圖與執行效果之間的矛盾，削弱了基本公共服務均等化的政策效果，往往出現基本公共服務總體不足與局部浪費并存的問題。同時，這種模式排斥了公共品的市場機制和自愿供給機制，限制了基本公共服務供給規模的擴大，也因缺乏競爭激勵機制而降低了公共服務的質量和效率。

三、我國城鄉基本公共服務均等化的實現路徑

（一）完善基本公共服務供給的績效評價和監督制度

1.改革基本公共服務供給績效評價的主體，實現由一元評價轉向多元評價。傳統的績效評價主要來自上級政府，從而容易形成對上負責的路徑依賴。要真正解決這種問題，必須改變評價的主體來源，即不僅由上級政府進行考察評價，還要由消費者作為主要方面進行評價，從而將消費者的滿意度納入考察評價之中。同時，還應積極引入第三方評價，由于沒有利益傾向的影響，以社會中介組織（各種事務所）、新聞媒體、科研機構等為代表的第三方，其對基本公共服務供給績效的評價要更為客觀和公正。

2.改革基本公共服務供給績效評價的內容，實現由簡單評價向綜合評價轉變。傳統的績效評價只側重對于供給結果的簡單考核，注重考察供給的數量指標，這種考核方式容易導致地方政府的“數字沖動”，出現過于注重經濟增長而忽視社會發展、強調供給而忽視公共服務的消費與使用的不利局面，因此，必須改革績效評價的內容，進行綜合評價，即不僅評價地方政府的經濟增長狀況，更要考核評價地方政府在經濟、社會、環境等諸方面協調可持續發展的結果；不僅注重對公共服務供給的數量考核，同時更為強調基本公共服務供給的效益、效果、效率評價，將公共服務的供給與居民的公共需求密切銜接，使經濟發展成果惠及民眾，切實提高居民生活水平。

3.延長評價鏈條，實現事前、事中和事后監督的全過程評價與監督。傳統的監督機制過于強調對資金運用結果的評價，而忽視了對資金運作之前的預算以及運作過程的監督，從而容易忽略或看不到基本公共服務供給過程中的問題，因此，下一步應擴大延長評價的鏈條，將整個資金運作過程納入評價之中，實現從事前預算、事中運作以及事后決算的全過程評價。

（二）完善公共財政制度事權責任

1.合理劃分中央與地方政府在基礎教育中的事權責任，中央和省級政府應承擔更多的基礎教育職責，可以考慮采取“分項目、分比例”及“以中央為主”的基礎教育管理體制，即將基礎教育保障經費分為人員經費、公用經濟和基建經費三部分，其中人員經費由中央政府承擔，公用經濟和基建經費根據經濟發展水平和財力水平分別在中央政府、省政府以及縣政府之間進行不同比例的分攤。

2.合理劃分中央與地方政府在公共衛生和基本醫療服務中的分工。公共衛生的區域外溢性顯著，應由中央政府負責提供，這樣也可擺脫地方政府自有財力的制約；基本醫療和醫療保障服務，應由中央和地方聯合提供，以中央為主。當然根據筆者的測算，城鄉衛生醫療服務均等化不可能一蹴而就，需要分階段增加投入，但中央政府的事權責任應是必須遵循的基本原則。

3.突出中央政府在基本社會保障服務中的責任。目前整體來看，中國社會保障的統籌層次普遍偏低，應盡快通過立法等形式，明確中央政府對社會保障的責任，統一基本社會保障制度安排，并逐漸提到社會保障統籌層次，最終實現在全國層次上的統籌。

（三）建立基本公共服務的需求發現機制

1.建立起暢通的基本公共服務需求表達通道，這是能否準確發現、識別的基礎和關鍵。目前，居民對基本公共服務的需求表達主要有正式與非正式兩種途徑。正式途徑就是直接向基層政府表達其需求偏好，在正式途徑效果不佳或未被采納之后往往再通過非正式的途徑，即通過向專家學者和新聞媒體傾訴，甚至通過越級上訪等形式來表達他們的需求偏好。但總體來說，由于知識結構、信息掌握、認知水平以及集體行動與個人收益不對稱等方面的原因，目前中國居民的需求表達意識還不強烈，正式與非正式表達途徑中的諸多問題與困難也往往增加了需求表達的成本，影響了進一步表達需求的意愿。因此，一方面應提高居民的自主意識，特別是要加強農民代表在農村公共 服務需求偏好表達的重要作用，使基本公共服務的真實需求能夠從正式途徑中得到準確、完整、及時地表達，另一方面應完善整頓現有的正式與非正式表達途徑，加強政府部門、專家學者和新聞媒體對基本公共服務需求表達的關注力度，降低需求表達的成本，提高需求表達的效率。

2.建立基本公共服務的需求偏好甄別機制。需要注意的是，注重對需求偏好的表達和發現并不意味著完全根據居民的需求進行供給，由于單個消費者對基本公共服務的需求偏好往往摻雜一些非公共利益因素，因此，在基本公共服務的需求偏好通過正式與非正式途徑表達以后，政府的主要職責就是要通過實地調查、專題訪問、個別訪談等途徑對已經表達的需求偏好進行甄別，其中主要是識別真實需求，剔除夸大的或不真實的需求。只有真實需求才能成為政府下一步進行供給決策的依據，也只有這樣才能實現基本公共服務供需的均衡。

3.建立科學合理的基本公共服務偏好匯總機制。由于基本公共服務供給是一個集體選擇行為，因此，在甄別出真實需求之后，必須對總體的需求偏好進行匯總。由于不同居民對不同的公共服務有不同的需求，而且即使對同一種公共服務也往往會有不同的偏好強度，因此，基本公共服務的需求偏好匯總實際上就是根據當地的經濟社會發展水平，分別針對不同類型的公共服務需求以及同類公共服務不同強度的偏好賦予不同的權重，將其加總后得到的基本公共服務需求輕重緩急的順序，而這個順序正是政府進行基本公共服務供給決策的最終依據。

參考文獻：

[1] 《城鄉基本公共服務地區均等化研究》樊麗明 著，經濟科學出版社2015年版。

[2] 《城鄉基本公共服務地區均等化制度創新研究》趙強社 著，中國農業出版社2010年版。

作者簡介：

齊西鵬，男，漢族，山東省鄄城縣人，1978年7月生—，西安理工大學碩士研究生，研究方向：行政管理山東省菏澤市委黨校行政管理教研室講師。

何保東，男，漢族，山東省定陶區人，1969年3月生—，山東大學法學碩士，研究方向：行政管理，山東省菏澤市委黨校行政管理教研室副教授。