多層級集團化企業安全生產責任體系構建

文/侯占杰 李瑞 董凡赫 紀陽

多層級集團化企業安全生產責任體系構建

文/侯占杰 李瑞 董凡赫 紀陽

侯占杰北京市安全生產科學技術研究院

隨著國家經濟的持續強勁發展，特別是國有企業混改的大力推進，旗艦型、規模化的大型企業集團日益增多。集團化企業管理層級多，形式多樣，權屬關系復雜，給安全生產責任體系的構建帶來了一定的困擾，實踐中出現了層級不清、責權不清、認識不清的現象，不利于企業有效落實安全生產主體責任。為破解這一問題，北京市安全生產科學技術研究院做了大量的調研工作，結合現行安全生產法律法規的規定，對多層級集團化企業安全生產責任體系構建進行了研究并提出了對策建議。

主要問題

安全生產職責存在層級交叉

越來越多的大型企業集團因經營需要，管理層級向下延伸，出現了三級、四級甚至更多級別的下級單位，有些集團執行的是多級法人制。上下級公司之間的安全生產管理職責、權限存在交叉或是模糊狀態。上級公司在形式上總攬下轄公司所有安全生產工作，且工作越來越具體，出現了替代、包辦、重復執行等情況。下級公司依托上級公司進行安全管理，以上級公司制度作為自己的制度，以上級公司檢查作為自身的檢查，又出現管理的盲區或執行不徹底不到位的情況。

層級越高定位越難

特別是集團總公司層面，其落實安全生產主體責任的范疇極難界定。總公司本身是獨立法人，其必然要落實安全生產主體責任，建立安全生產責任體系。但在集團公司層面的主體責任是否包括其下屬公司落實安全生產責任情況？其安全生產責任體系是否涵蓋所有下屬公司？如果涵蓋，如何界定范圍和內容？如何確定責任分工？目前并沒有準確的解決方案，沒有統一的模式，各集團公司按照各自的管理體系和要求自行制定模式。這也是目前集團企業安全生產管理的重要困惑。

事故責任追究的不確定性導致落實責任的盲目性

集團公司無法準確判斷事故發生后，集團公司層面可能承擔的責任，特別是隨著安全生產責任追究力度不斷加大，問責深度和廣度不斷延伸，這種不確定性更加明顯。普遍的共識是，發生一般事故或影響較小的事故，事故責任一般不會追究至總公司層面。問題在于一旦發生特別重大事故，盡管事故發生單位是獨立法人單位，能夠獨立承擔行政、經濟甚至刑事責任，但作為其上級公司，未出現管理的錯誤、瑕疵，是否就不必要承擔相應責任？尚無明確說法。集團公司對此擔憂，所以寧可多做、重復做，這一定程度上反而造成管理錯亂，責任得不到準確落實。

經營形式多樣性增加了安全生產責任確定難度

通過調研走訪，我們發現一些大型企業集團的組織形式具有多樣性和復雜性，這給安全生產主體責任確定帶來了較大難度。如一些集團企業除下設子公司、分公司外，還有融資公司、控股公司、股權單位、董事長公司等。在不同形式經營中，集團公司的作用、地位、權力不同，安全生產責任主體如何確定，責任如何落實，都處在爭議或探討當中，對于集團公司落實安全生產責任也是一種挑戰。

集團企業內安全生產責任主體的梳理

要嘗試構建多層級集團化企業安全生產責任體系，就須對集團企業內安全生產責任主體進行梳理，明確了主體，才能有的放矢構建責任體系。

安全生產責任主體構成要件

符合“生產經營單位”的定義范圍。按照《安全生產法》的規定，“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位（以下簡稱生產經營單位）”，生產經營單位對安全生產承擔主體責任，必須遵守本法和其他有關安全生產的法律、法規，加強安全生產管理，建立、健全安全生產責任制度，完善安全生產條件，確保安全生產。《安全生產違法行為行政處罰辦法》規定，“生產經營單位”是指所有從事生產或者經營活動的基本單元，具體包括各種所有制和組織形式的公司、企業、社會組織和個體工商戶，以及從事生產經營活動的公民個人。因此，任何安全生產主體須是從事生產經營活動的單位。

能夠獨立承擔法律責任，具有法律層面的主體資格。作為安全生產責任主體，必須是依法設立，能夠獨立承擔法律責任的單位。能夠獨立承擔法律責任，這既是有效、全面落實安全管理的需要，也是獨立承擔事故后果的需要。如各類法人單位、各種形式的公司組織等。從集團企業管理來看，子公司是具有獨立主體資格的，而分公司是不能獨立承擔法律責任的。

有些生產經營的組織形式雖然不具有獨立承擔法律責任主體資格，但生產經營活動相對獨立，從形式上完全符合生產經營單位定義范疇，如建筑工地項目部、連鎖企業門店等。這些單位應作為獨立責任主體全面落實安全生產主體責任。

集團企業內安全生產責任主體的界定原則

切割原則。集團企業內部具備獨立法人資格的經營單位應獨立地、全面地執行安全生產法律法規，作為獨立的安全生產責任主體。如集團公司下屬各級獨立法人單位、子公司等。而對于不具備獨立法人資格，不能對外承擔法律責任的分店、分公司等，其安全生產責任主體應為其上級管理單位。

權屬原則。根據投資、控股、實際控制等權屬關系，界定責任主體。對于投資、控股、實際控股等權屬關系在安全生產主體責任界定上存在一定爭議，應遵序實際控股或把控人為安全生產責任制第一負責人的原則，準確界定責任主體。

關聯原則。集團企業內部根據不同主體和權屬關系分類后，并不意味集團公司中上級公司與下級公司在安全生產上完全失去關聯。上級公司對下級公司進行業務指導、監督考核、宏觀協調、推進規范化標準化建設等，仍是集團企業安全管理重要內容。

集團企業內安全生產責任主體類型

獨立法人。集團企業內，不論以何種形式存在的獨立法人經營組織，都是獨立的安全生產責任主體，其應完全執行安全生產法律法規各項規定，全面落實安全生產主體責任。

不具備獨立法人資格的門店、分公司等。對于不具備獨立法人資格的門店、分公司等組織形式，其上一級具備獨立法人資格的經營機構是其安全生產責任主體，其安全生產工作的落實和相關后果，由其上級單位承擔。

實際控制單位與控股單位。實際控制單位與控股單位本身一般具有獨立法人資格，能作為安全生產責任主體。而集團公司作為這些單位的控股單位或實際控制單位，在生產經營和安全管理上具有決策權和管理權，要承擔主要安全生產管理責任。

集團企業構建安全生產責任體系建議

構建安全生產責任體系的必要性

貫徹落實安全生產要求的需要。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視安全生產工作，習近平總書記多次就安全生產工作作出重要指示，要求構建安全生產責任體系。集團企業中大多為國有企業，在安全生產工作中應起到表率和帶頭作用。因此，加速研究并在集團企業構建健全的安全生產責任體系，是貫徹落實安全生產要求的需要。

推進安全生產管理體系化、系統化的需要。安全生產責任體系是安全生產管理體系的重要組成部分，也是組織有效運行安全生產管理體系的根本保證，更是企業安全生產的內在要求。集團企業安全生產工作是一項復雜系統工程，通過構建安全生產責任體系，如建立安全生產責任制、制定安全管理制度，明確各層面職責和任務，使每個環節安全生產工作落實到位，才能保證整個系統正常運轉。

明晰安全生產責任提高效率的需要。集團企業安全生產責任體系構建，能夠明確總公司、各級下屬單位、不同組織形式單位的安全生產責任，明確各自職責，減少職責交叉和重復，大大提高各層級安全管理效率，更有效落實安全生產主體責任。

構建集團企業安全生產責任體系的建議

下屬單位分別構建安全生產責任體系。集團總公司、各下屬單位應根據各自生產經營活動情況和特點，按照安全生產法律法規要求，構建安全生產責任體系，包括安全生產責任制、安全生產管理制度、設定安全生產管理機構等。不同主體的安全生產責任體系相對獨立，各自落實安全生產法律法規主要內容。分別構建安全生產責任體系，有效解決集團企業內上下層級職責交叉問題，有利于進一步明確各自責任。

通過集團內部管理，建立責任體系的關聯機制。在分別構建責任體系基礎上，集團公司還要發揮統籌管理、生產經營控制等方面的優勢和能力，通過構建層級管理、監督檢查、評價考核等多種機制，將集團內部各主體責任體系有機關聯起來，通過檢查和考核各下屬單位安全生產責任體系貫徹落實情況，實現集團總公司對下屬單位的安全生產管理。此種管理模式既不替代下屬單位落實安全生產主體責任，又不會讓集團總公司對下屬單位的安全管理失位或缺位，是在法律法規框架下的有機有序管理體系。

通過多種形式，不斷豐富、完善和改進安全生產責任體系。安全生產責任體系建立后，要根據法律法規、安全生產政策調整，以及生產經營活動變化，定期就責任體系進行評價、評估、論證，不斷查缺補漏，完善和改進責任體系內容。要加強安全生產責任體系培訓教育，特別是要加大對下屬單位主要負責人、安全管理人員的培訓力度，不斷明確和夯實其安全生產主體責任，強化履責意識。有條件的集團企業，還可通過模擬開展事故調查方式，倒查企業安全生產管理責任，查找安全生產規章制度、安全責任落實、監管機構配置等是否符合要求，對責任體系完整性、科學性、可操作性進行實驗性驗證，并根據模擬結果進行完善和改進。

總之，多層級集團化企業安全生產責任體系構建思路、方法值得進一步探討和探索，這對于大型企業集團落實安全生產工作，發揮集團企業在安全管理中的表率作用和示范效用具有重要意義。

編輯 邊 安