“直轄”之夢

文丨余 凡

“直轄”之夢

文丨余 凡

寧靜（潘義軍/攝)

每個非直轄市的城市都有一個直轄夢。

北京、上海、天津、重慶之后，還有可能出現第五個“直轄市”嗎？

曾有媒體梳理，自1997年重慶變成直轄市以來，至少有十個左右城市曾傳出直轄的消息，包括深圳、南京、西安、青島、武漢、廈門、大連……誰會是第五座直轄市，一度成為官方、民間共同感興趣的八卦。

現有直轄市的誕生

直轄市，即“直接由中央政府所管轄、建制的都市”。該概念首先源自于1930年中華民國的《市組織法》，稱為院轄市。國民政府時期，以人口達100萬人為基準，全國總共有十二個“行政院”直轄市，分別為：首都南京、重慶，上海、漢口、青島、大連、沈陽、哈爾濱、西安、北平、天津、廣州。

建國初期，中國的直轄市只多不少，最高峰時有15個。分別是：北京、上海、天津、廣州、重慶、南京、沈陽、鞍山、撫順、本溪、西安、武漢、旅大（大連）、長春、哈爾濱。僅遼寧一地就有5個直轄市。

1954年，沈陽、西安、武漢、重慶、廣州等11個直轄市皆降格為省轄市，只保留了北京、上海、重慶、天津4個直轄市。重慶和天津又先后失去了直轄市資格。直到1967年1月2日，天津從河北省分離，恢復直轄市。1997年6月18日，重慶從四川省分離，恢復直轄市。四個直轄市的格局一直保留至今。

起初，北京、上海、天津三大直轄市的設立，主要考慮到建國初期的社會經濟發展狀況。當時的直轄市對中國的經濟發展舉足輕重。北京作為首都自不用說，上海和天津則是南北兩個經濟中心，建國時工商業底子最好。1949年上海工業總產值22.74億，全國第一，天津6.84億，全國第二。

而重慶直轄則最初源于鄧小平的一句提議。據重慶市原副市長甘宇平回憶，1985年1月19日，當鄧小平在自己的故鄉四川走了一趟回到北京后，他對時任國務院副總理的李鵬說，四川太大，不便管理，“可考慮劃為兩個部分，一個以成都為中心，一個以重慶為中心。”

據原國務院三峽工程建設委員會辦公室黨組書記蒲海清透露，中央考慮設立重慶直轄市的原因，主要是基于三個方面的考慮：

一是四川省人口過多，1.1億多人，相當于英國和法國的人口總和；面積大，有57萬平方公里，管轄23個地級行政區、221個縣級行政區，是中國管轄縣級以上行政區域單位最多的省。

其次，是為了便于三峽工程建設的統籌管理。

再者，重慶是長江上游最大的城市，成立直轄市可以充分發揮其中心城市的輻射作用。

直轄市 人人爭搶的香餑餑

一直以來，“直轄市”是所有城市夢寐以求的稱謂，因為它代表的不僅僅是稱謂：直轄市直接由中央管轄，是國家的最重要省級行政區，成為直轄市意味著將成為政治、經濟以及文化的中心城市，并且擁有龐大的人口基數。

從最直觀的效應來看，直轄帶來了北京、上海、天津、重慶的經濟繁榮、城市品牌提升、高端要素集聚。如國家級新區、國家自主創新示范區、綜合保稅區、自貿試驗區等，而可使其在區域競爭發展中有著天然優勢、有利位置。

特別是近年來天津、重慶在巨額貸款與投資、重大產業項目選址與發展、重大交通設施布局與建設等方面，得到了明顯的政策紅利。與此同時，北京因其首都的地利優勢，集聚了全國最高、最多行政資源，使其成為央企總部的首選地，享受了分布在全國各地分公司、子公司的稅收資源；上海因其“四個中心”的地利優勢，匯集了全國主要的金融資源及其創新試點特權。

行政級別的提升，可以增大城市的自主權。財政的收入和使用上。以重慶為例，直轄之初，重慶感受到的最直接的好處就包括財政收入分配方式的變化。重慶市不僅基本不向中央上交稅收，相反每年還可從中央政府獲得大量的轉移支付，從而其實際可支配財力已大于周邊省份，而直轄前重慶可支配財力僅約四川省的10%。1996年8月17日，中央政府決定：直轄之后，原重慶上繳四川財政的1.8億元不用再繳，由中央財政直補給四川，同時另給重慶市增加補貼1.5億元，這樣重慶就直接增加了3.3億元財政收入。

行政審批權限上，中國的經濟管轄權、社會管理權是和行政級別密切相關的，實行層層上報制。如果直轄，就意味著脫省直接上報中央，不再受制于省政府。

資源的傾斜上，比如在國家投資的項目上，直轄市能獲得遠比一個城市乃至省份更大的利益。目前，一些大型的中央級企業，幾乎全部落戶于幾個直轄市。如北京，幾乎所有的央企均駐扎在此，上海除寶鋼外，還有數十家中央企業，天津有中石油，首鋼等150多家中央企業。

規劃權限上，一方面直轄市享有省級經濟社會規劃權限，不再受制于原省委、省政府，另一方面因直轄市的政治地位實際上高于省區，其實際獲得的規劃優先、政策傾斜、項目照顧等優于省區的，雖然近年來國家在大力精簡和下放行政審批權，但核心的、含金量高的精簡或下放甚少，規劃優先權仍是金貴的。

經濟發展上，重慶市在直轄前雖亦大城市，但其經濟總量、人均GDP及其城市吸引魅力等，都遠不如成都市，而近年來重慶經濟增速居全國首位，經濟總量已超過成都，在重大產業布局與培育上已處于上風。城市品牌上，重慶直轄前，成都是當時的西南之都，重慶和昆明、貴陽等一道是其小跟班。直轄后，重慶與成都在爭奪西南之都上已占有諸多優勢，包括已定位為國家中心城市，城市知名度、美譽度也隨之提升。

對于普通民眾來說，成為直轄市也有諸多好處。比如高考升學率的大幅提高。重慶升直后不再和四川省內其他城市爭搶錄取名額；北京、天津、上海的考生進入名校的機會最大，這3個直轄市的高考一本錄取率常年位列全國前三，2013年和2014均達到20%以上。直轄市的戶口成了香餑餑。天津的開發商，長期以“擁有一個藍印戶口，孩子即可享受天津市入學、高考分數線直降80分的優惠政策，在天津買房可以給您的子女一個美好的前途”為噱頭，售賣樓盤。

坊間傳言四起，卻只是傳言

自1997年重慶成為直轄市后，不少城市一直都有直轄的呼聲，這其中，深圳、南京、西安、青島、武漢等城市呼聲較高。那么，究竟什么樣的城市直轄的可能性較大？

根據專家的說法，隨著我國經濟社會的發展，增設直轄市的可能性還是存在的。不過是否增設，國家會綜合經濟、人口、面積、區位帶動、社會政治各方面的因素來考量。在這其中，經濟僅僅是一方面，直轄市更多的要考慮政治管理和社會發展的因素。

“你希望你們的城市成為下一個直轄市嗎？”2004年，中國經濟周刊用電話分別采訪了深圳、蘇州、沈陽、大連、青島、南京、武漢、西安、廣州等9個城市的居民，回答竟都是肯定的。

到了2005年，輪到了鄭州市。在中部崛起的國家戰略背景之下，當地媒體細數升格直轄的可能性，坊間開始熱議。即便在官方辟謠之后，民間呼聲依然一浪高過一浪，一位河南大學的教授甚至直言，中部如沒有直轄市，將不利于全國區域發展戰略的均衡和“中部崛起”的推進。

2010年，坊間盛傳西安成為第五個直轄市。甘肅省委機關報《甘肅日報》在一篇文章中引用專家觀點稱：“國家規劃的3個國際化中心城市中，就有西安，而且，西安已被確定為國家第五個直轄市。”西安市官方后來出面辟謠，“絕無可能”。

2011年，南京“被直轄”；2014年6月，廈門“被直轄”，傳言直接導致6月20日當天廈門板塊個股直線上漲，多只股票漲幅逾4%，廈門港務漲停。廈門大學經濟學系副教授丁長發表示，從1994年廈門成為副省級城市開始，坊間就一直有廈門直轄的傳聞，但從各方面來講，廈門都不具備直轄的條件，也沒有直轄的可能。丁長發說，整個福建省僅有3700多萬常住人口，面積也只有12.4萬平方公里，從行政管理角度來講，福建并沒有什么拆分的必要。更何況在15個副省級城市中，廈門無論是人口規模還是經濟總量，位置都不靠前。

直到2015年，國家行政學院“優化行政層級與行政區劃研究”課題組建議，將深圳、青島、大連升格為直轄市，一石激起千層浪，引發各界熱議。自1997年重慶成為直轄市以來，又再次傳出“將被直轄”的消息。

國家行政學院“優化行政層級與行政區劃研究”課題組認為，在積極發展小城鎮和中等城市的同時，努力規范和扶持發展一批中心城市，將對整個區域發展真正起到應有的帶動作用，對城市化起到引導和標志作用。直轄市在這方面的作用是非常突出的，重慶市已提供了成功的范例。

把大經濟區中心增設為直轄市，行政上與省（區）同級，經濟上賦予大經濟區組織協調和發展中心職權，有助于加速大經濟區形成發展和充分發揮超級中心城市作用。當然，鑒于增設直轄市的巨大成本，應首先考慮在一些雙中心的省（區）設直轄市。

按照推動計劃單列市（編者注：目前我國有大連、青島、寧波、廈門、深圳5個計劃單列市）升級為中央直轄或歸位為省轄，以更好地融入周邊城市群，發揮其在全國和區域經濟發展中的引領作用。根據各單列市的實際不同情況，綜合考慮管理幅度、競爭制衡狀況、資源環境空間制約和發展改革活力方式等多種因素，推動單列市改革，通過合并周邊城市轉為中央直轄市或轉為普通副省級城市以更好融入周邊城市群。

課題組的設想是將深圳、青島、大連升格為直轄市。三市的行政由省管理改為國務院直管，同時通過行政區劃的調整，擴大其轄區范圍，緩解其資源環境和空間制約。

有專家認為，直轄市擴容有助于加速大經濟區形成、發展，以及充分發揮超級中心城市作用；但也有專家認為，增設直轄市沒有必要，未來應該改革直轄市管理模式，降低其政治地位，在全國設立“特別市”。

直轄市可不是說立就立

作為共和國的“嫡子”，直轄市在發展過程中的確起到了帶頭作用。不過，隨著中國內地城市普遍崛起，中國的直轄市管理模式，需要進行改革。中國的崛起，是以普遍的地域經濟發展為特征的，除直轄市外，廣東、江浙、山東等地均率先完成初步發展，而內地城市也蓄勢待發。未來隨著中國內需時代的啟動，中西部地區將崛起眾多的重要經濟區，亦將稀釋直轄市的功能，使其重要性下降。

不過，設立直轄市，并不是經濟很強就可以，因為這涉及到被設立直轄市后對該市所在省份經濟實力的影響；也不是經濟很弱就可以，因為直轄市也應該對周圍的經濟起到一定的帶動作用；此外，現行的省會城市被設為直轄市的可能性更小，因為搬遷省會也是成本不菲的。

據中國經營報分析，要想成為直轄市，當該市占全省比重越高的時候，這種阻力就越大。目前中西部省份中，由于市場化程度不高，絕大多數省份都只有一個核心，就是省會城市。省會城市集中了高等院校、科研單位、金融、商貿、交通、醫療、教育等優質資源，一旦直轄，數十年積累的資源就被省會城市部分人占據，如武漢，該市GDP占湖北省將近40%，稅收占比更高，并且還集中了幾十所本科院校。直轄后湖北其他城市都不具備成為省會的條件。西安等中西部城市亦是如此。

安邦咨詢集團首席研究員陳功認為，中國有一些城市具有極其特殊的戰略地位。這些城市或許看起來并不起眼，但戰略地位和空間地位非常重要，經濟相對處于“高地”之上，在區域空間中具有拉動、輻射和制約的極化性作用，可以帶動周邊地區的發展。事實上，現在的一些城市實際扮演的就是這樣的作用，它們在某種程度上扮演的就是“經濟中心”和“社會中心”的角色，而且往往得到周邊區域和城市的承認。

中國經濟體制改革研究會副會長，研究員陳建認為，中國目前不只需要第五個直轄市，還需要設立第六個直轄市，以適應中國崛起，推進區域發展和中國整體進步。具體方案是，在現在四個直轄市中，保留北京、上海和重慶三個直轄市，同時設立首都特別行政區，天津不再作為直轄市。增設深圳、武漢和西安三個城市作為直轄市。

中國經濟增長現正處于一個關鍵的時期，需要放一些“大招”，推動經濟的智慧增長。基于這樣的原因，是否設立“直轄市”，或者“國家中心城市”也好，一方面是一種社會發展階段意義上的戰略延續，另一方面有助于刺激經濟增長和社會發展水平的提升。這樣有利于下沉發展責任，讓國家大戰略落地，更接地氣。

一個國家的行政區劃，主要是為了進行更好的分級管理而實行的國土與行政權力的劃分，行政區劃的調整也是根據國家經濟社會的發展而不斷變化的。隨著經濟與社會形勢的不斷發展，人們對設立直轄市的討論又重新關注是不可避免的。

設立直轄市的做法，最終是為了國家行政區劃的合理性能夠令一國進行可持續發展，這其中既有國家通過設立直轄市帶動城鎮化與區域經濟發展的愿望，也有國家想要通過領土合理劃分來更好地維護國家利益的深遠考慮。也就是說，國家設立直轄市，其實是一個通盤考慮的結果，主要還是出于治國需要，權衡的因素也包括多方面，比如城鎮化與區域拉動考慮、統一的考慮、分治考慮，以及中央管理的考慮，等等。一些人口經濟規模超大的省份，設立地緣具有優勢的城市為直轄市，可以起到合理規劃并提升該市周邊區域發展的作用；對于一些對國家利益來說處于重要地位的城市來說，提升城市的行政級別也具有合理性。

但不管是設立直轄市也好，不設立也好，都是站在有利于中國在國際舞臺上強勢崛起，有利于中國在國際舞臺上扮演創新引領的作用；有利于國家三大發展戰略的實施；有利于推進區域發展，推進西部開發，進而有利于中國整體發展；有利于政府層級改革，減少政府行政成本的前提下進行。