論公民的監督義務

◎黃衛東

論公民的監督義務

◎黃衛東

破解監督難是法學研究的關注點。本文在公民基本權利的基礎上，探討在立法層面上確立公民監督的基本義務，以期為健全監督機制提供充實的法理基礎，在科學立法上做到明確監督義務，在全民守法上做到履行監督義務，實現嚴格監督，助力社會主義法治建設。

權利 監督 義務

監督不論是在法理上，還是在司法實踐中都是一個難題，其中公民的監督權又是難中之難。在公民的各項基本權利中，監督權的行使為最差之一。破解這一問題需要在法理層面的公民基本權利和公民基本義務之間的關系學說基礎上確立公民監督基本義務，這是探討監督權和監督義務統一關系問題的一個可行的思路。

一、監督義務的基本含義

憲法第四十一條規定的公民對任何國家機關和工作人員有提出批評和建議的權利，一般認為這就是公民的監督權。但是，僅從該條的上文“批評”和“建議”中引伸不出監督義務，因為“批評”和“建議”形成不了強制性的要求，即國家不能強制性要求公民對其提出“批評”和“建議”。公民的監督義務應由四十一條下文產生，即公民對于任何國家機關和工作人員的違法失職行為有向有關國家機關提出申訴、控告和檢舉的權利。國家機關和工作人員違法失職行為中，有許多屬于侵犯公民權利的行為，針對權利主體被侵權所涉及到的申訴和控告具有強制性。但在侵權個案中，有可能權利主體并沒有受到侵犯，因此即使有國家機關侵權行為，往往與公民個體無關，不會主動對其監督。而非權利主體被侵權行為則適于檢舉，這就體現出國家對公民的強制性要求，即公民監督義務的特質。本文所探討的就是以檢舉形式體現出的監督義務。

二、監督義務的法理基礎

監督權利與義務的法理基礎是權利讓渡學說。公民的管理權（自治權）讓渡給國家，換來國家對公民人身安全權的保障。而這種保障則需要在一個統一、安全、團結的國家內才能實現，這方面除了國家政權作用外，還要靠全體公民共同努力，這是國家對公民提出義務要求的基本前提。國家行使管轄權同時保障公民的權利，體現了國家權力與公民權利的統一性。當然另一方面，國家權力和公民基本權利還有對立性，在實踐中行使國家權力往往會發生侵犯公民權利的情況，解決這一問題要從侵權主體和被侵權主體兩方面入手。國家權力對公民權利的基本保障是國家的應盡義務，但國家履行這一義務不僅需要這一義務主體國家本身來決定，還要由義務客體即公民來參與，公民確認國家是否履行保障公民基本權利的義務，即公民的監督權，而國家要求公民確定國家是否履行其保障公民基本權利的義務，即公民的監督義務。換言之，公民監督義務就是國家在確定其是否保障公民權利方面對公民提出的基本要求。

從權利讓渡學說上還可以分析出另一層含義：公民的監督義務是公民自己監督自己。監督問題之所以是個難見實效的問題，很重要的一個原因是所謂“自己監督自己”，但這往往是指國家及其工作人員在體制內互相監督。這種監督極易使監督流于形式，或有名無實，或產生“對沖式監督”。而公民自己監督自己則完全不同，公民的監督是監督國家是否保障自己的權利，也是公民的權利本身是否得到保障由公民自己來監督，這也可以理解為權利的反向“讓渡”，即國家的監督權部分讓渡給公民，同時換來公民對國家權力和義務的監督義務，國家權力機關自己監督自己和公民的自己監督自己，前者是造成問題的因素，后者為解決問題的方法。

憲法四十一條又進一步提到，公民行使對任何國家機關和工作人員的違法失職行為進行申訴、控告或檢舉權利時，不得捏造或者歪曲事實進行誣告、陷害。對此國家有關機關必須查清事實，負責處理，這一項當然屬于國家履行義務，公民行使檢舉權是針對國家行使權利，同時也是對應國家的義務。在針對國家工作人員時則主要體現出公民行使自身基本權利，但不能侵犯其他公民的權利。對于國家工作人員來說，則具有雙重身份，一方面代表國家行使權利和履行義務；另一方面國家工作人員本身也是公民，既行使公民權利也要履行公民義務。因此，監督權和監督義務的統一，是對權利主體和義務主體的雙重法律約束，這對于防止出現不當行使監督權，即所謂捏造、歪曲事實進行誣告、陷害，對防止出現壓制、打擊、報復等具有積極作用。

三、監督義務對公民義務體系的完善

雖然基本權利與義務的統一仍屬于權利與義務關系的特例，在法理上這種特例增多對促進權利與義務關系說是有益處的。如在實踐中作為權利義務統一體的勞動權利義務、教育權利義務是公民各基本項權利及各項基本義務當中行使和履行相對較好的。因此，確定監督既屬于權利也屬于義務是權利和義務的統一，對進一步例證權利與義務統一性有法理意義，對確保監督權和監督義務與勞動權利和義務、教育權利義務一樣行之有效具有現實意義。監督義務的確立，對于公民義務體系的完善也具有積極意義。與基本權利是一個完整體系一樣，公民基本義務也應成為一個完整的體系，現行憲法規定的對公民基本義務的體系中偏重于國家安全方面的義務。現代國家的主題除了國家安全外，還有國家治理和國家發展，國家治理和國家發展與國家安全一樣日益成為國家根本性問題。在公民基本義務中，雖然也規定了諸如遵守社會公德的義務、依法納稅義務以及勞動義務、教育義務等與國家治理和發展相關的公民義務，但畢竟在義務體系中比重不足，直接度不夠。而確認監督作為一項公民義務，則可以在治理和發展義務上補齊短板，增加直接度，從而進一步增強公民整體義務感，完善公民義務體系，對其他已規定義務的履行也會產生良好的促進作用。

要把權力關進制度的籠子里。所謂“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”形成法制的籠子，全民守法的一個重要前提是全體公民要切實履行公民義務，確立公民監督的義務就是扎緊、扎牢制度籠子的一個重要環節。如憲法監督，其中的憲法實施監督，人大監督各項政府機關往往力不從心，保障公民權利，履行公民基本義務就形成了雙向監督，公民監督與人大監督做到自上而下的監督與從下至上的監督很好地結合起來，在很大的程度上增強了人大在監督法律實施方面的力度，使監督逐漸成為社會主義法治國家的主項。

（作者單位：沈陽師范大學法學院）

責任編輯：宋 爽