國防軍工計量科研管理機制研究

鄭從偉胡毅飛馮英強林 敏馬紅梅闞勁松劉 民張江橋

（1.國家國防科技工業局協作配套中心，北京 100081；2.北京無線電計量測試研究所，北京 100039；3.中國原子能科學研究院，北京 102413；4.工業和信息化部電子四院，北京 100176；5.北京東方計量測試研究所，北京 100086；6.北京航天計量測試技術研究所，北京 100076）

國防軍工計量科研管理機制研究

鄭從偉1胡毅飛2馮英強2林 敏3馬紅梅2闞勁松4劉 民5張江橋6

（1.國家國防科技工業局協作配套中心，北京 100081；2.北京無線電計量測試研究所，北京 100039；3.中國原子能科學研究院，北京 102413；4.工業和信息化部電子四院，北京 100176；5.北京東方計量測試研究所，北京 100086；6.北京航天計量測試技術研究所，北京 100076）

本文介紹了美國國防高級研究計劃局與德國馬普研究所等國外基礎科研機構的創新機制、科研投資與經費管理、科技評估體系、科研人才培養情況。同時，介紹了國防軍工計量科研工作的歷史沿革、管理現狀與存在的問題，分析了面臨的新形勢。為保證“十三五”計量科研規劃全面落實，要進一步完善計量科研管理機制，規范科研管理行為，提高國家投資效益，促進軍工計量科技自主創新，強化科技成果推廣應用，著力提升國防軍工計量科研水平，為武器裝備科研生產和建設先進的國防科技工業體系提供強有力的支撐。

基礎科研 國防軍工計量 科研管理機制

AbstractThis paper introduces the circumstances of basic scientific research innovation mechanism，investment and budget management，evaluation system，talent training method of the Defense Advanced Research Project Agency（DARPA） and Max Planck Institute（MPI）.Also it introduces the management history，status and existing problems of the national defense metrology scientific research，and analyzes the confronting situation.In order to practice the Thirteenth Five-year metrology scientific research plan completely，we should further perfect the scientific research management mechanism，normalize management behavior，increase national investment benefit，promote independent technology innovation，enhance achievements popularized and applied，promote scientific research level，and provide powerful support to the scientific research and production of weapons and building of the ad-vanced national defense science and technology industry system.

Key wordsBasic scientific research National defense metrology Scientific research management mechanism

1 引言

科研項目管理是以科研項目為對象，由項目主管部門對項目進行高效率的計劃、組織、領導、控制和協調，以實現項目目標的過程。現代科研項目管理以實現政府、任務承擔單位、客戶等利益相關方的要求和期望為目標。

國防科工局統一管理包括計量專業在內的國防科技工業技術基礎科研項目，以促進自主創新、規范管理行為、提高投資效益為目標。技術基礎科研項目管理主要包括計劃管理、項目管理與經費管理，按階段劃分為規劃與指南、論證與審批、年度計劃、組織實施與驗收五個階段。

國防科工局成立以來，適應新形勢下武器裝備科研生產和建設先進的國防科技工業的需要，發布了一系列科研管理規章制度，注重科技自主創新，提高投資效益，計量科研工作上了新臺階，有力支撐了武器裝備科研生產和重大科技專項實施。

2 國外基礎科研管理現狀

美國、德國等西方發達國家在基礎科研管理方面經歷了從潛意識到傳統項目管理再到現代項目管理的過程，應用科學的理論和管理手段、先進的工具和方法、明確的操作規程和技術標準，引領科研管理趨勢，取得了令人矚目的成果[1]。

2.1 科研創新機制

針對如何在21世紀讓美國經濟更加繁榮，美國國家科學院、工程院、醫學院共同成立委員會提出了四大戰略：重視發展教育，增加基礎研究、高風險研究的投資力度，發現和培養最優秀的人才，在科技、專利、財稅政策上鼓勵創新。

美國的科技創新活動不僅有完整的體制、明確的政策、大量的投資，還具有成熟的融資市場、寬容的學術環境、嚴格的知識產權保護、信息公開、資源共享等優勢。技術創新的主體是企業，通訊領域的通用公司貝爾實驗室，汽車領域的福特汽車公司，飛機制造領域的波音公司，計算機領域的IBM、微軟公司等大企業發揮了科技創新領軍作用。

德國作為歐洲的經濟強國和創新型國家，其科技成就和經驗主要體現在以下方面：科研實力雄厚，德國科學家獲得了10%左右的諾貝爾獎，每年在歐洲專利局登記專利數量超過2.3萬項；國民富有科學傳統和創新意識，全方位、多層次、長時間的教育與科普為科技創新儲備了智力資源；政府大力促進創新，德國研發投入體制具有政府投入為導向、企業為主力、社會投入為補充的特點，政府采用科研事業費、專業項目計劃以及政府投資計劃等多種方式支持創新。

2.2 科研投資與經費管理

美國的科研經費等于西方世界德、法、英、意等9個國家相應經費的總和，科研費用占國內生產總值的2.7%。國防科研經費在各類指令性科研開支中占主要地位，占國家研發費用總額接近50%，其中NASA占國家研發費用總額就接近15%。國防部的研究、開發、試驗和評估經費的大部分都用于工業，有一半用于航天事業。

德國科研經費有四大來源：聯邦政府、州政府、經濟界和歐盟，政府投入占全部研究和發展經費的三分之一左右。德國政府通過撥款這一行之有效的宏觀調控手段來提高德國科研的整體實力，指導科研發展的戰略方向。德國科研經費的管理具有完善的財務核算體系和嚴格的科研經費管理，為使科研項目實施得到有效評估與監督，建立了一套完整的科研評估、監督考核體系，來監督科研項目經費的使用。

2.3 科技評估體系

美國的科技評估具有立法保障，科技評估的政策體系和管理辦法比較成熟和完善。美國科技評估機構大致分為三個層次：一是國會科技評估機構；二是州政府科技評估機構；三是大的院校和研究所的科技評估機構。在日常工作中涉及科技評估活動的機構主要有國會預算局、國會研究服務部、美國審計總署及世界技術評估中心等。科技評估的主要內容為：對科技計劃當前和未來影響進行評估；分析各類影響的因果關系；對于正在實施的科技計劃，考察是否有更好的替代方案，預測及比較不同方案的影響。由技術專家和相關的風險分析專家組成綜合評估小組，分析要評估的內容，選擇主要的評估方法，評估小組作出工作計劃和調研提綱，與外部技術專家和風險分析家廣泛接觸，盡可能多地獲得當前信息，完成評估報告。評估范圍主要包括科技計劃、科技項目、科技政策、研究結構及科技人員。

德國科研評價制度是從上世紀90年代開始建立并逐步完善，科研機構評價的基本方法是同行專家評議。專家評價的過程一般為先閱讀定量數據為主的狀態報告，專家隨后到研究所實地考察了解情況，最后通過集體討論形成評價報告。同行評議專家幾乎全部外聘，根據研究所性質與研究水平不同，外聘專家中來自國外的比例不同，馬普學會外聘專家的比例最高達60%。

2.4 科研人才培養和管理

美國非常注重引進和留住國外科技創新人才，許多科研項目和尖端技術領域的研究都是由外來人才主持完成的，在創新人才培養方面的主要做法為：

1）設立各種高層次人才培養工程或計劃。美國政府各部門有針對性地設立人才培養項目和計劃，如海軍設立的“青年研究員計劃”，專門在一些大學和研究機構設立基金，培養最近5年獲得博士學位的青年研究人員。

2）重視繼續教育，營造終身教育的氛圍。美國高度重視人才的知識更新，政府部門、企業和研究機構的大批科技人才每年都要參加繼續教育。

3）加強人才成長的環境和機制建設。采取科學合理的人才選拔和任用機制；形成人才市場調節機制，通過規范的人才中介市場，實現雙向自由選擇，人才資源得到有效配置；形成人才競爭機制，包括崗位競爭、科研項目與經費、培訓機會等。

2.5 典型機構基礎科研管理情況

美國國防高級研究計劃局（DARPA）成立于1958年，是美國國防部獨立的研究分支，已為美軍研發成功了大量的先進武器系統，同時積累了雄厚的科技資源儲備，引領美國乃至世界軍民高技術研發的潮流。互聯網、無線通訊芯片的核心技術在這里孵化。

DARPA采用扁平化項目管理組織，目前設有6個負責顛覆性技術研發的技術辦公室和2個負責特殊項目的辦公室，但其組織結構經常隨著時代的變化和需求進行調整。DARPA本身并不從事科研，其作用在于利用其監督作用成為連接不同研究和開發領域思想、資源和人員的建設性紐帶。項目經理是DARPA的核心，負責分配每年約30億美元的經費，管理約200多個研發計劃，使DARPA既能迅速進入新領域，也能將資金迅速撤離進展不好的項目。項目經理承擔4大任務：了解美國在目前和未來面臨著哪些軍事挑戰；識別有助于應對上述挑戰的新興技術；推動從事新興技術研究的科研人員隊伍不斷發展壯大；確保將這些技術的進一步開發任務移交給軍方或商業部門。

DARPA現有政府雇員200余名，驅動著世界上最先進的科研項目。DARPA通過外包方式將經費劃撥到各大學的實驗室、大型公司的研發中心，甚至一些名不見經傳的小型科技公司，用于各式各樣的前沿研究，避免了繁冗人員帶來的負面效應。科研管理的經驗主要體現在前瞻性、獨立性、敏銳性、針對需求與風險寬容性。

美國國家標準技術研究院（NIST）成立于1901年，隸屬于美國商務部，承擔了計量、標準化等公共服務的職能，是國際一流的計量技術研究機構。[2]NIST現有3000余名雇員和3000余名客座員工，即使在美國“大社會、小政府”的布局下，仍然保持了較為龐大的建制和較充足的國家財政支持，2017年預算經費約10億美元。NIST設有物理測量和材料測量兩個計量實驗室，工程化、信息技術和通信技術三個技術實驗室，納米科技中心和中子研究中心兩個國家基礎設施。

NIST作為經驗豐富的產業合作伙伴以及促進美國經濟競爭力提升的聯邦研究機構，通過其實驗室以及創新和產業服務項目，在科學前沿技術探索研究、共性和基礎技術研究方面發揮了重要作用，在部分技術領域引領了產業技術的發展。

德國馬普研究所（MPI）是德國聯邦和州政府支持的非營利性研究機構，其研究領域的成績享譽世界，作為世界一流的科研機構，具有優良的科學傳統，產生了17位諾貝爾獎獲得者。馬普研究所下設82個研究機構和實驗室，17900名員工，年經費約14億歐元。

馬普研究所建立了完善的科研管理模式，有以下特點：研究部門設置靈活，在人才管理機制上“以人為本”，完善的資金管理和使用制度，注重對知識產權的認定和保護。

西方發達國家在基礎科研管理方面理念先進、方法科學、程序規范，給我們的啟示在于：鼓勵科技自主創新，尤其是原始創新；提倡適度競爭和國內外協作；科學規范的項目管理，包括經費預算和使用管理；重視知識產權保護和科技成果推廣應用；注重高端科技人才培養。

3 計量科研管理情況

國防軍工計量科研工作從零散到嚴格的計劃、從無序到全過程規范管理，取得一大批高水平的科技成果，在建立與完善國防軍工計量體系、開展軍工量值傳遞、支撐型號工程科研生產方面發揮了重要作用。[3]

3.1 歷史沿革

自上世紀八十年代以來，國防科技工業計量科研工作經歷了國防科工委統一管理國防計量、總裝備部和國防科工委分別管理軍隊計量和國防科技工業計量，以及國防科工局管理軍工產品及配套產品計量等三個時期。

上世紀八十年代初，國防計量實現了集中統一管理，由國防科工委統一管理國防計量等技術基礎工作，加強計量科技研究，在聯合和統一中實現了快速發展。推行計劃項目綜合論證工作，明確武器裝備發展的計量科研需求，制定了專家咨詢、立項預審、綜合論證、專家評審、綜合平衡等工作程序，保證科研計劃質量。

“九五”期間開展了“計量標準樹圖”編制工作，為系統地開展計量技術研究提供依據。為加強國際先進技術跟蹤，增強技術儲備，對一級計量技術機構投入少量預研基金。計量科研經費著重用于開展國防最高計量標準器具研制，從源頭完善國防量值傳遞體系。由于技術基礎各專業分屬不同部門管理，因此各專業管理模式相差較大。

國防科技工業體制改革后，國防科工委管理國防科技工業計量工作。2002年國防科工委組織制訂并發布了《國防科技工業技術基礎科研管理辦法》（8號令），統一了技術基礎各專業的科研計劃管理與項目管理，注重加強科研管理的系統性，規定了項目立項、實施、監督檢查和驗收程序和要求，使項目管理有章可循、科學規范，為切實提高國防科技工業技術基礎能力和水平發揮了重要作用。在項目立項論證中引入了適度競爭機制，建立了項目評價指標體系，科研項目均經過立項論證程序，充分發揮技術專家的作用；在方案論證、實施、驗收、監督檢查等科研項目管理過程中發揮各軍工集團公司管理作用，確保項目按計劃實施；組織軍工集團公司開展科研需求論證，編制了科研項目指南并作為年度立項論證的依據；對通過立項評估的科研項目組織任務書編制與評審工作；制定了計量科研項目實施過程評價指標體系，每年對科研項目實施情況和項目驗收后的成果應用情況進行監督檢查，促進了計量科研項目計劃完成率逐年提高；計量科研計劃中明確了型號工程計量保障和量值傳遞技術研究并重的發展原則[4]。

3.2 國防軍工計量科研管理現狀

2008年，國防科工局成立后，為適應新形勢下武器裝備科研生產和建設先進的國防科技工業的需要，發布了《國防科工局科研項目管理辦法》、《國防科工局技術基礎科研管理辦法》等一系列科研管理規章制度，貫徹“構建計量整體平臺、創新計量測試技術、集成型號計量保障能力、實現計量技術先行”的發展戰略，注重科技自主創新，突破了一批關鍵技術，研建了一批高水平計量標準，計量科研管理工作上了新臺階。

科研項目管理進一步加強。按照國防科技工業科研項目管理有關規定，明確規定了全過程管理的具體要求和工作程序。組織開展了計量發展戰略研究，編制科研規劃，提出發展目標、發展原則和發展重點。國防科工局每年編制與下發科研計劃要點，組織軍工集團公司等有關單位開展立項論證工作，委托有關單位獨立開展科研項目立項評估，完善了評估程序，組織專家進行評估，提出立項建議；組織承研單位開展任務書編制工作，組織專家評審任務書，提出修改意見，國防科工局以文件形式批復任務書；組織地方科工辦、軍工集團公司等有關部門和單位按照科研計劃實施項目，每年抽查科研項目，督促承研單位落實科研計劃，保證工作質量；在項目完成后，開展科研經費審計，促進科研經費合理使用。

計量科研成果顯著。“十二五”期間，通過開展計量標準器具研制項目，研建一批國防最高計量標準及國防專用標準物質，完善了由國防最高計量標準、區域最高計量標準和企事業單位計量標準組成的計量標準器具體系，并在發布的二百余項國防軍工計量技術規范基礎上，發布了《國防軍工計量技術規范體系》，有效滿足了科研生產單位的量值傳遞需求，為保證軍品量值準確統一發揮了重要作用。加大計量科技創新力度，通過計量科研項目研究，突破計量關鍵技術數百項，取得一大批達到國際先進水平、國內領先的科技成果，獲得數十項省部級以上科技成果獎勵，在國內外學術刊物、會議上發表一千余篇論文[5-7]。

3.3 存在的問題

“十二五”期間，通過加強科研管理，鼓勵自主創新，計量科研取得了顯著成績，但是在科研管理中也存在一些問題和不足。

立項評估方法有待完善。科研項目立項論證評估與科研規劃內容存在脫節的現象。對于長線、重大領域科研項目缺乏連續支持，不能做到橫向成體系、縱向成系統。對于重點型號保障問題缺乏項目的快速立項及墊付經費的事后補償機制，不利于解決型號面臨急迫的計量瓶頸問題。缺乏申報科研項目的協作機制，不利于發揮產學研用各方合力。

科研計劃與經費管理有待完善。由于在任務書編制階段進行經費預算時存在不確定性，目前要求的預算執行率、經費審減率等指標偏高，經費使用的序時進度按月考核剛性太強。事業單位不允許列支科研人員的工資費，不利于調動科研人員的積極性。

科技成果轉化和推廣應用不足。對建立計量標準類、型號計量技術攻關類、前沿技術類等不同類型的科研項目采用同一種評價尺度；對科研項目的評價機制不健全，存在“重驗收，輕轉化”的情況，缺少科研項目后評價及其評價標準，評價工作的開放性不足，缺乏知識產權、成果轉化和推廣應用的量化考核。

3.4 計量科研管理工作面臨的新形勢

當前，國防科技工業擔負著支撐國防軍隊建設、推動國家科技進步、服務經濟社會發展的重任，需要努力構建中國特色先進國防科技工業體系，開創國防科技工業改革發展新局面。國防軍工計量作為國防現代化建設重要的技術基礎、軍工核心能力的重要組成部分、國防科技自主創新的重要力量，計量科研管理工作也面臨新任務、新要求、新機遇和新挑戰。

武器裝備跨越式發展提出了新任務。積極推進武器裝備體系化、信息化、實戰化和國產化的新形勢，對國防軍工計量科研工作提出了新要求。計量科研管理必須圍繞重點武器裝備科研、生產全過程，瞄準國際計量先進水平，系統性解決武器裝備計量保證難題，形成軍工特色的先進計量保障體系，提高武器裝備計量保障水平。

完善國防科技協同創新體系提出了新要求。原始創新不足、應用研究不充分等因素制約了國防軍工計量發展。計量科研管理機制應不斷創新，鼓勵發明創造，鼓勵科研成果轉化，注重高層次人才培養和創新團隊建設。探索協同創新模式，形成跨領域、跨行業的聯合攻關機制，發揮各方優勢，利用各方資源，解決大型綜合性型號計量保障難題。

推進軍民融合深度發展提供了新機遇。在科研立項、實施、成果轉化等方面，必須充分統籌軍民兩種需求，發揮橋梁和紐帶作用，利用軍民兩種資源，一方面需要完善軍轉民的機制，探索在國家重點研發計劃等國家民用科研項目中，發揮軍工計量技術機構優勢，服務保障社會經濟發展；另一方面拓展民參軍渠道，完善管理辦法，為民用單位承擔軍工計量科研任務創造條件。[8]

4 創新科研管理機制，提高科研管理水平

為保證“十三五”計量科研規劃全面落實，要進一步完善計量科研管理機制，規范科研管理行為，提高國家投資效益，促進計量科技自主創新，強化科技成果推廣應用，著力提升計量科研水平。

4.1 完善型號牽引、技術推動的發展模式

科研需求來自型號牽引、技術推動兩個方面的合力。計量科研應轉變為“戰略導向、創新驅動”的新發展模式，一方面要密切圍繞武器裝備體系化、自主化發展需求，系統性、快速響應型號工程急需，將科研成果應用于型號，另一方面要提升計量核心能力，實現自主可控，不斷完善計量標準器具體系，堅持計量技術超前發展，加強對長線、顛覆性計量理論與技術的支持，增強技術儲備厚度。

4.2 健全科研項目評估與經費支持機制

為提高科技投資效益，要健全第三方評估、同行評議以及機關決策機制，做到公正公平、科學高效。通過機關決策機制把握年度科研項目立項方向，兼顧計量技術體系建設和型號保障需求；完善第三方評估機制，發揮其獨立性和專業性優勢，利用科學的評價方法和查新手段，完善同行評議的方式，對項目需求、技術難度進行評判，避免立項風險。改變單一的科研項目審批制，推進審批、基金、事后補償等多方式并存。建立針對重點型號應急計量科研項目的“綠色通道”，縮短項目論證周期，避免計量科研項目研究滯后于型號需求的現象。

4.3 建立協同創新機制

通過政策引導，促進計量技術機構、高校、科研生產單位聯合攻關、優勢互補、資源共享、風險共擔。鼓勵計量技術機構之間的合作，鼓勵建立以一級技術機構為核心、二、三級技術機構聯動的協作機制，系統解決型號科研生產中遇到的問題。對于獲得國家、國防科技獎勵的團隊和人才，在科研項目立項評估中其他條件相當時優先考慮或設立加分項，在科研計劃安排時予以傾斜。

4.4 完善科研計劃與經費管理辦法

貫徹落實中共中央和國務院的要求，改革和創新科研經費使用和管理方式，促進形成充滿活力的科研管理和運行機制。在立項評估、任務書評審、項目驗收等工作中，增加財務專家，確保項目預算編制、經費使用合理。適當放寬部分技術難度大、風險大的研究項目審計中的預算執行率、經費審減率等指標要求，延長項目預算執行率的序時進度考核時間。完善科研經費使用管理中事業單位科研人員工資及勞務費的相關規定，允許根據實際情況適當列支，調動科研人員的積極性。完善科研項目經費科目分類方法，明確設計費、事務費等適用范圍。

4.5 建立有利于科研成果推廣轉化的機制

建立操作性強的計量科技成果績效評價體系，從技術水平、人才隊伍、社會效益、經濟效益等方面對不同類型的科研項目進行系統評價，加強科技成果評價的開放性，評價結果與各單位承擔任務情況掛鉤。建立有利于計量科研成果技術轉移的機制，在立項評估時增加科技成果推廣應用因素，并將科研成果轉化作為考核各單位科研工作的重要指標。加大計量科技成果技術轉移專項資金支持，支持具有自主知識產權、產業關聯度強的技術成果實施轉化。完善計量科技成果轉化收益分配機制，依法對職務科技成果完成人和為成果轉化做出重要貢獻的其他人員給予獎勵。

[1]林豆豆，田大山.MPG科研管理模式對創新我國基礎研究機構的啟示參考[J].自然辯證法通訊，2006.28（4）：54～60.

[2]黃海洋，李建強.美國共性技術研發機構的發展經驗與啟示[J]. 科學管理研究，2011.2：63～68.

[3]張履謙.不斷創新 發展航天計量測試技術[J].中國計量，2010.11：70～72.

[4]章引平.試論技術基礎與國防科技工業自主創新[J].國防技術基礎，2007.1：7～9.

[5]國防科工局科技與質量司.夯實軍工計量基礎 支撐國防科技工業發展[J]. 國防科技工業，2015（5）：13～17.

[6]馮英強，胡毅飛等.國防軍工計量技術規范體系研究[J]. 宇航計測技術，2015.35（1）：57～62.

[7]國防科工局科技與質量司.建立健全軍民融合、特色鮮明的計量技術規范體系 不斷夯實軍工產品質量技術基礎[J]. 國防科技工業，2015（5）：18～19.

[8]馮英強，胡毅飛等.國防軍工計量軍民深度融合發展探析[J]. 宇航計測技術，2016，36（5）：81～84.

Research on Scientific Research Management Mechanism of National Defense Metrology

ZHENG Cong-wei1HU Yi-fei2FENG Ying-qiang2LIN Min3MA Hong-mei1KAN Jin-song4LIU Min5ZHANG Jiang-qiao6
（1.The Center of coordination Support of Sastind，Beijing 100081；2.Beijing Institute of Radio Metrology and Measurement，Beijing 100039；3.China Institute of Atomic Energy，Beijing 102413；4.China Electronics Standardization Institute，Beijing 100176；5.Beijing Oriental Institute of Measurement and Test，Beijing 100086；6.Beijing Aerospace Institute for Metrology and Measurement Technology，Beijing 100076，China）

TB92

A

10.12060/j.issn.1000-7202.2017.03.15

2017-03-01，

2017-05-24

鄭從偉（1968.01-），男，高級工程師，主要研究方向：科研項目管理。

1000-7202（2017）03-0071-06