再談“三權”分置

農業部部長

再談“三權”分置

農業部部長韓長賦

黨的十九大報告強調，完善承包地“三權”分置制度。土地“三權”分置，是繼家庭承包責任制后農村改革又一重大制度創新，是習近平總書記“三農”思想重要組成。從“兩權”分離到“三權”分置，是適應生產力發展、順應農民意愿、符合農村實際、繼往開來的制度變革，是改革開放以來農村土地制度的與時俱進。

習近平總書記指出，新形勢下深化農村改革，主線仍是處理好農民和土地的關系。2016年，習近平總書記主持中央深改小組會議，審定下發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》。黨的十九大報告進一步強調，要完善承包地“三權”分置制度。土地“三權”分置，是繼家庭承包責任制后農村改革又一重大制度創新，是習近平“三農”思想重要組成。

一、“三權”分置具有豐富的創新內涵

“三權”分置的演變歷程，符合生產關系適應生產力發展的客觀規律。人民公社時期，農村集體土地所有權和經營權“兩權”合一，土地集體所有、集體統一經營。改革開放以后，農村土地集體所有權和農戶承包經營權“兩權”分離，土地集體所有、家庭承包經營。黨的十八大以來，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行“三權”分置，這是農村改革又一重大創新。

一是統籌解決了穩定與放活的問題。土地制度是國家的基礎性制度，在土地問題上要有歷史耐心。從“兩權”分離到“三權”分置，以穩定為基礎，以放活為目標，堅持了土地集體所有權，穩定了農戶承包權，放活了土地經營權，促進農村資源要素合理配置，推動多種形式的規模經營發展，進一步解放和發展了農村社會生產力。總有人認為，一家一戶搞不了現代化，要把承包地收回來，實行集體經營。但回到集體統一經營，這條路早已證明是走不通的。“三權”分置創造性地處理了變與不變的關系，以農村土地集體所有、家庭經營基礎性地位、土地承包關系的不變，來適應土地作為生產要素的流動、農業經營方式的多樣化，順應了農民想保留承包權、又想流轉經營權的意愿，既沒有回到人民公社歸大堆的老路，也沒有否定家庭承包經營的基礎性地位，推動農業生產經營集約化、專業化、組織化、社會化發展，使農村基本經營制度更加充滿持久的制度活力。

二是統籌解決了公平與效率的問題。土地是財富之母。“兩權”分離實行農戶平均承包土地，保障每個農村人口基本生存發展權利，解決了十幾億人口的溫飽問題。但在土地分包過程中，不少地方實行水旱、肥瘦、遠近搭配，導致承包土地細碎化，全國戶均耕地7.5畝、5.7塊，農業生產效率難以提升。“三權”分置找到了兼顧公平和效率的有效辦法，通過土地經營權的流轉，促進經營權的協商交換、土地整理，實現小塊變大塊、連片經營；通過經營權的流轉、托管等，發展多種形式適度規模經營，提高了土地產出率、勞動生產率、資源利用率。

三是統籌解決了封閉與開放的問題。我國農村土地承包采取農村經濟組織內部的家庭承包方式，只有集體經濟組織成員才有資格承包土地。在“兩權”分離制度下，土地承包經營權在一起，誰承包誰經營，承包者就是經營者，承包經營權具有一定的封閉性、排他性。“三權”分置后，實現了承包權和經營權分離，承包權是成員權，在集體經濟組織內封閉運行，保障了集體經濟成員的合法權益；經營權是用益物權，具有開放性、社會性。這樣一來，農村土地可以由本村人經營，可以將經營權流轉給外村人，也可以流轉給城里人，實現了土地資源在更大范圍內優化配置。

四是統籌解決了外出務工與“誰來種地”的問題。近年來，隨著大量農村勞動力向城鎮和二三產業轉移就業，農村青壯年勞動力大幅減少，加上農業生產成本不斷上升，農業經營效益持續降低，農業勞動力兼業化、老齡化、婦女化問題突出。“三權”分置推動了土地經營權流轉，全國2.3億農戶中流轉土地的超過了7000萬戶，比例近30%，促進了農村分工分業。外出務工農民安心進城，新型職業農民茁壯成長，農民務工務農各得其所，新型經營主體蓬勃發展，解決了農村“誰來種地”的問題。目前全國各類新型經營主體達到270萬家，新型職業農民超過1200萬人，成為發展現代農業的生力軍和領頭羊。

五是統籌解決了家庭承包與規模經營的問題。長期以來，我國農民“家家包地、戶戶種田”，千家萬戶的小規模分散經營，難以適應千變萬化的大市場，也難以容納現代技術裝備，家庭經營效益也難以提高。“三權”分置放活了土地經營權，土地向種田能手、種養大戶集中，小規模分散經營在減少，多種形式的適度規模經營在發展，日益成為現代農業建設的引領力量。目前，全國家庭承包經營耕地流轉面積達到了4.6億畝，約占承包地的1/3，經營耕地50畝以上的規模經營農戶超過350萬戶，農民合作社達到190萬個。近年來，隨著土地流轉、土地入股、土地托管等多種形式規模經營的發展，農業機械化加快推進，主要農作物耕種收綜合機械化水平超過65%。

二、“三權”分置是充滿政治智慧的制度安排

從“兩權”分離到“三權”分置，是適應生產力發展、順應農民意愿、符合農村實際、繼往開來的制度變革，是改革開放以來農村土地制度的與時俱進。

（一）“三權”分置為合理配置土地資源提供了制度保障。在“三權”分置的制度安排下，進城務工的農戶擁有穩定的承包權，可以放心流轉出土地經營權；想種地、多種地的農戶，可以多種渠道流轉進土地經營權，擴大生產經營規模。“三權”分置實現了村組集體、承包農戶、新型農業經營主體對土地權利的共享，土地所有者、承包者和經營者各有所得、無有所失，集體土地作為要素在生產經營中實現流動，流出土地經營權的農戶增加財產性收入，新型農業經營主體實現規模收益，達到了最大公約數效果。

（二）“三權”分置為增加農業農村發展活力創新了制度供給。當年土地家庭承包，實行“兩權”分離，這個制度供給打破了大鍋飯，極大地調動了農民生產積極性，解決了出工不出力、種地不打糧的問題，一舉解決了溫飽問題。“三權”分置作為農村土地制度的又一次重大創新，實際也是新時期農業農村發展的又一次帶有全局性的制度供給，必將再一次釋放出巨大的改革紅利。土地經營權流轉，提升了農業經營規模效益；經營權托管，發展了農業生產性服務業；經營權互換，實現了土地集中連片種植；經營權抵押，解決了新型經營主體融資問題。經營權的放活，還為多元主體投資農業、創業創新開辟了空間，推動資金、人才、技術等要素加快向農業農村集聚。現在，農村創業創新活力空前迸發，“三權”分置正在為農業農村持續發展提供新的動力源泉。

（三）“三權”分置為推進中國特色農業現代化帶來了制度績效。“三權”分置是對“兩權”分離的繼承和發展，創新了農村土地集體所有制的有效實現形式，豐富了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的內涵，使我國農村基本經營制度煥發出新的生機和活力。“三權”分置促進農村資源要素優化配置，推動發展多種形式的適度規模經營，催生了家庭農場、合作社、農業企業等多種類型的新型農業經營主體如雨后春筍般蓬勃發展，為中國特色農業現代化開辟了新路徑。“三權”分置使中國的土地制度更好對接農業現代化，現代技術、裝備、管理、金融、人才等可以更好融入農業，促進農業生產性服務業、農村一二三產業融合發展和農產品市場化。“三權”分置植根中國大地，富有中國特色，也為世界上人多地少國家的土地制度創新提供了“中國方案”。

三、“三權”分置的意義還在于既解決了農業問題，又解決了農民問題

人多地少是中國的國情，人多主要是農民多，這決定了小農戶將長期存在。“三農”問題的核心是農民問題，不是農業問題。如果單純講農業問題，土地歸大堆、人為壘大戶、培育“大地主”，地讓工商資本來種，農業問題也可以解決，農業的規模、效益、現代手段也可以提高，但會導致大量農民失地失業失權，成為農村貧民或城市貧民。土地承包關系變動也會引起農村社會不穩定，進而動搖黨在農村的執政基礎。我們不能解決了農業問題，惡化了農民問題，要把農業、農民問題放在一起統籌考慮，不能顧此失彼，防止出現“拉美陷阱”。

“三權”分置為統籌解決農業、農民問題找到了新路徑。農民作為集體經濟組織成員，是土地所有者的一分子。通過土地確權登記頒證，“確實權、頒鐵證”，農戶擁有穩定的承包權，可以進退有據，合法權益得到保護；通過經營權出租、入股、托管等，農戶可以獲得穩定的財產性收益。土地經營權流動起來，可以實現規模經營，發展新型經營主體，推進農業現代化，從而實現農業農民“兩道題目”一起解。可以說，“三權”分置制度安排，給家庭承包經營制度增添了活力，保障了普通小農戶的權益和生計；也為小農戶和現代農業有機銜接找到了新路子，開辟了符合我國國情的農業現代化、市場化道路。

顯然，“三權”分置作為一種長遠制度安排，其前提是農村土地承包關系長久穩定不變，基礎還是農村集體土地所有權不變，土地家庭承包不變。習近平總書記講，這是農村土地經營制度的根和魂。所以，要搞土地確權登記，把集體所有權固定下來，把農戶承包權穩定下來，在此基礎上實行“三權”分置，由此推進中國特色農村土地制度再次創新、更加完善。

當然，“三權”分置并沒有窮盡中國土地制度創新，也不可能要求一項制度創新解決未來遇到的所有問題。現在，“三權”分置的制度框架已經建立，也需要不斷完善和發展，包括需要深入研究農民集體和承包農戶在承包土地、承包農戶和經營主體在土地流轉中的權利邊界及相互權利關系；研究賦予經營權享有抵押、擔保、入股等用益物權權能，為經營者提供長期穩定的經營預期；研究探索土地承包權退出的有效辦法和途徑，引導舉家進城的承包戶自愿有償退出承包權，等等。這是改革的必然，也是改革的生命力。

（來源：《經濟日報》）