不斷深化農村改革的調研報告

按照省農委《關于開展實施鄉村振興戰略專題調研工作方案》要求，11月6日～8日，由省農委副主任楊光、省農委綜合處夏厚雨組成的調研組就深化農村改革問題，采取召開座談會與實地調研相結合的方式，深入到四平、梨樹、伊通、公主嶺進行專題調研。通過調研，對習近平總書記提出的“實施鄉村振興戰略”有了進一步的認識和理解。當前，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。從農業的角度看，不平衡不充分主要體現在，城鄉之間的發展不平衡、農村的發展不充分。而實施鄉村振興戰略是解決這種不平衡不充分的關鍵所在。從調研情況看，農村有巨大的發展潛力，基層的農業部門在“三農”問題上大有文章可作。下面，就圍繞實施鄉村振興戰略中的不斷深化農村改革四個專題調研情況，報告如下。

一、如何鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度

總體看，四平和公主嶺都在積極推進完善農村基本經營制度和“三權”分置制度。一是開展農村土地確權登記。通過外業清查實測和內業歸檔建戶，四平市共完成土地確權實測面積876.5萬畝，占國土“二調”農村集體耕地面積885萬畝的99.03%；公主嶺確權登記基本完成，正在打印“兩證”，擬于11月中旬在響水鎮新豐村試點頒發“兩證”，并在試點基礎上全面鋪開，力爭年底前完成。二是農村土地流轉穩中向好。通過構建縣、鄉、村三級土地流轉服務體系、搭建農村土地流轉（農村產權交易）市場和服務平臺，梨樹流轉土地面積達126萬畝，占二輪承包面積的50%以上。四平市發展適度規模經營面積達到344萬畝，占農戶家庭承包面積的56%。三是新型經營主體不斷壯大。截至目前，四平和公主嶺農民合作社數量分別達到8258個和6919個，較上年末增加540個和324個，分別增長了6.9和4.7個百分點（2016年末四平農民合作社7718個；公主嶺6595個）。新型經營主體較好順應市場需求，在棚膜經濟上下功夫，梨樹高家村棚室園區、王家園子暖棚小區，伊通的鎧繹經濟循環園區等都已具備一定生產經營規模。當地經營主體給算了一筆賬，按一年生產兩茬蔬菜、水果計算，土堆墻體溫室，每公頃純收入高達24萬元，是玉米效益的35倍；日光大棚產出效益是玉米的20倍；簡易棚也可達到玉米效益的6倍。

存在的問題：一是個別地方確權登記短期內無法完成。二輪土地承包遺留問題錯綜復雜，多地少地無地糾紛、所有權屬糾紛爭議較多，極個別地方確權難度較大。梨樹還有3個村小組未進行實測，22個村小組確權方案還沒有完成。二是土地流轉還不規范。雖然四平、公主嶺形成了覆蓋縣、鄉、村的農村土地流轉服務體系，但部分農民流轉土地僅限于口頭協議，未到農村土地流轉服務中心備案，出現糾紛時很難及時解決。三是品牌意識不強。在梨樹高家村棚室園區調研中發現，當地農戶對“三品一標”認證的概念比較模糊，不重視品牌建設，雖然效益可觀，但產品還有升值空間。四平反映，農產品原字號較多、中小品牌較多、低端產品較多，要滿足吃得好、吃得安全的消費需求還有差距。農業農村服務功能開發不足，真正吸引城市居民到農村實現吃住行、游購娛復合型消費需求的少之又少。

意見建議：一是督促各地妥善解決權屬不清等爭議問題。各級農業部門應積極聯合國土、林業、水利等部門共同處理農村集體土地、林間地等權屬界定問題。二是加快農村土地流轉登記備案步伐。加大宣傳力度，盡快研究制定激勵機制，減少土地流轉“口頭協議”，降低糾紛數量。三是樹立品牌意識。開展無公害農產品、綠色食品和有機認證，推進“三品一標”建設。加大推介力度，充分利用采摘節、展銷會，大力宣傳推介優質農產品，挖掘品牌潛力，不斷提高品牌農產品的市場占有率和影響力，好產品要賣上好價錢。品牌宣傳需要解決“最后一公里”的問題，好吃才是硬道理。公主嶺農嫂公司從參觀到品嘗，每一環節都精細到位，特別是甜糯玉米的口感，讓人印象深刻。四是發展棚膜經濟。梨樹縣梨樹鎮高家村建有大棚960棟，戶均3棟，占地180公頃，占耕地面積47.4%。銷售旺季，每天銷量可達1200噸，主要銷往東北三省。2016年全村總收入4500萬元，人均棚膜收入15700元，占人均純收入的75%。像這樣成型的經驗可復制可推廣，既能增加全省冬季蔬菜供應量，又能促進農民增收致富。

二、如何保持農村土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年

總的看，四平和公主嶺參加座談的政府領導、部門以及鄉鎮干部和農民代表普遍認可農村第二輪土地承包到期后再延長三十年政策，這項政策通過完善土地承包權，使土地承包經營權的用益物權性質更加充分完善，也給農民吃上了“定心丸”。但基層認可的同時也反映出兩個問題：一是遺留問題難以解決。反映第二輪土地承包的遺留問題非常普遍。比如，土地確權測量面積比實際面積少、村組承包面積不盡相同、婚嫁遷進、新生人口沒有土地等問題矛盾突出。二輪承包期內“增人不增地、減人不減地”這種靜態管理辦法還可以保持農村土地關系穩定，但二輪土地到期后這些候地人員如何解決，國家尚沒有出臺具體意見。同時，也要預防涉及這些問題的農民出現大規模上訪等群體性事件。二是農村土地“一包到底”難以防范。農民普遍了解到2027年末第二輪土地承包到期后再延長三十年政策，應預防個別農民，特別是“五保”“低保”人員轉讓承包經營權時出現轉讓四十年“一包到底”現象，避免造成新的基層矛盾。經管站已向農業部咨詢，農業部正在制定相關政策，并明確要求各省暫緩有關政策的制定，待國家政策出臺再參照制定。

三、如何深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟

總的看，在四平和公主嶺確定的國家級和省級產權制度改革試點工作都在有序推進。主要特點：一是省級試點村先行。伊通縣完成了永青村和鐵西區孤榆樹村兩個省級農村集體產權制度改革試點村的組織機構建設、清產核資、人員資格界定、股份配置等工作，并順利通過省級驗收。公主嶺市大青山村作為全省農村集體產權制度改革試點村，主要先行探索土地股份合作，集體資產已經折股量化到人、發證到戶，今年該村小組種植的有機谷子獲得豐收，正籌備收益分配工作。二是國家級試點縣整縣推進。伊通縣被確立為國家級產權制度改革試點縣，目前伊通縣試點方案經農業部審核通過，全縣所有鄉（鎮、街道）（17個）和村（187個）組建了改革領導小組，正在清查資源性資產，依托農村集體土地確權，把“四荒”“四邊”“宅基地”“廢棄地”等全部劃好邊、定好界，同時進行成員身份確認。三是地方政府扶持。四平和公主嶺兩地積極指導因地制宜發展集體經濟，均制定了《促進農村集體經濟發展的實施意見》。伊通縣還設立了500萬元農村集體經濟發展啟動資金，用于鼓勵村級發展集體經濟項目。目前，全省即將啟動農村集體產權制度改革，省農委牽頭起草的《關于穩步推進全省農村集體產權制度改革的實施意見》已于10月30日通過省政府常務會議審議，待省委深改會審議通過后印發實施。endprint

存在的問題：一是農村集體經濟組織成員身份界定難。試點村存在“人在戶不在、戶在人不在”、重復戶口、無戶口、外地戶口、戶口不正規、漏報等問題。伊通縣永青村成員身份界定經縣產權制度改革辦公室復核后，在公安部門調取戶籍資料、整理二輪土地承包人口進行反復比對，即使目前量化股權到人，過后也出現新的申請人。二是村集體經濟實力比較薄弱。農村集體經濟普遍底子薄、債務重、功能弱。集體經濟發展要素基本空白，特別是一些村無資源、無資產、無資金、無項目，僅靠轉移支付運轉，經濟發展嚴重乏力。四平全市年經營性收入達到5萬元以上的村僅占31.2%，集體收入薄弱的村占近50%。

意見建議：一是抓緊制定身份確認實施辦法。以縣為單位制定實施辦法，依據有關法律法規，按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則統籌考慮戶籍關系，協調平衡各方利益，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。二是積極盤活土地資源。從實際出發探索發展集體經濟有效途徑，可以利用未承包到戶的集體“四荒”地、果園、養殖水面等資源，集中開發或者通過公開招投標等方式發展集體經濟。以伊通縣永青村為例，該村依靠城中村建設，將農村閑置土地資源有效開發，清產核資時賬內資產4400余萬，村集體經濟得到迅速壯大。三是加大資金支持力度。對于村集體經濟較差和資源匱乏的村應加快建立促進農村集體經濟發展專項引導資金，通過貸款貼息、以獎代補、風險擔保等形式扶持農村集體經濟發展。伊通設立農村集體經濟發展啟動資金的做法就比較有示范意義。四是通過政策、資金扶持，進一步發揮能人的帶動引領作用。進行產權制度改革重點是發展集體經濟，核心要義是選優配強帶頭人。梨樹的盧偉農機農民專業合作社、伊通的鎧繹經濟循環園區、公主嶺農嫂公司，通過與這些企業負責人接觸，感到他們熱衷事業，吃苦耐勞，思維開闊，對企業未來的發展有規劃有目標。這些企業在實現一二三產業融合發展、帶動農民增收致富、實現產業興旺、實現農業現代化的進程中將發揮主力軍的作用。建議給予資金、政策扶持，幫助他們擴大產業規模，發揮更大的作用。逐步做到鄉村設在哪里，產業就輻射到哪里，農民就受益到哪里。

四、如何推進農村金融創新等其他各項改革，增強農業農村發展活力

四平和公主嶺在推進農村金融創新上做了一些有益的嘗試。一是實現了農村土地經營權抵押貸款全覆蓋，并依托農擔公司，建立“政銀保擔”貸款風險共擔機制，吸引和撬動信貸資金建設現代農業項目。二是積極探索農業保險新模式。2017年6月份，公主嶺針對近年來糧食價格波動，探索了“保險+期貨”模式，共有五家合作社參與試點，根據糧價，大豆每噸補償64元，玉米每噸補償58.3元。

存在問題：一是農村貸款難、貸款成本高的問題普遍存在。金融服務體系不健全，服務門檻高，程序繁雜，受理時間長，加上農民普遍缺少抵押擔保物，往往急用錢時用不上，不得不轉為抬錢。即使能貸來款，也因擔保費、保險費而抬高了融資成本。二是農業保險覆蓋面有待提高。第二輪土地承包范圍內愿保盡保，但目前還沒有達到第二輪土地承包面積全部參保。

意見建議：一是設立縣鄉村三級標準化基礎金融服務網絡和鄉級農村信用體系。設立縣級農村金融服務站，簡化農村土地抵押貸款流程，鼓勵金融機構創新產品，增加信貸規模，合理設計抵押擔保方式，將大型農機具、林權、農村宅基地、大棚等納入擔保范圍。建設云征信大數據系統，開展農村信用貸款，鼓勵發展生產、供銷、信用于一體的合作社，開展成員內部資金互助。二是擴大農業保險覆蓋面。探索擴大農業保險信息與農村土地確權信息共享試點，探索農村土地確權登記成果與農業保險相結合，利用農村土地確權面積重新投保農業保險，重新簽訂合同，擴大農業保險覆蓋面。endprint