十八屆三中全會解讀

摘 要：十八屆三中全會后的中國改革，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系”， 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調，要更多更強地發(fā)揮市場的作用、及更好地發(fā)揮政府的作用。從《決定》的內容及當下中國的實際看，中國政府與市場的關系呈現出了一些特點和困局，平衡政府與市場的關鍵在于構建構建“有限政府”、“有為政府”、及“有效市場”。

關鍵詞：十八屆三中全會 政府與市場 平衡

中共十八屆三中全會啟動的中國新的改革是全方位的改革，其不僅是“政治、經濟、文化、社會、生態(tài)”五位一體的改革，還涉及黨的建設、軍隊、司法等領

域。在全方位改革中，其首要特點是將改革的整體推進和重點突破結合在一起，其中，重點突破之處是經濟體制改革，而經濟體制改革的關鍵與核心是處理好政府與市場之間的關系。如何處理政府與市場之間的關系是現代市場經濟發(fā)展不可回避的普遍性難題，從《決定》的內容及當下中國的實際看，在中國以建設社會主義市場經濟為核心的改革事業(yè)中，中國政府與市場的關系呈現出應有的特點，也存在著一系列的困惑與難題。

一、《決定》對“政府”與“市場”之間關系的相互平衡的深化

（一）《決定》關于正確處理政府與市場關系的強調

（1）更多更強地發(fā)揮市場的作用。

根據《決定》，中國新一輪改革的重點將是經濟體制改革，經濟體制改革的核心與關鍵是正確處理好政府與市場的關系，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。以前一直提讓市場在資源配置中發(fā)揮“基礎性作用”而現在的新提法是讓市場在資源配置中發(fā)揮“決定性作用”，“基礎性作用”的指的是在資源配置中，政府卻在上面發(fā)揮統領性作用，市場在下面發(fā)揮基礎性作用；而“決定性作用”指的是在資源配置中“主”與“次”的一種關系，市場為主，政府為次，最終決定權在市場。

（2）更好地發(fā)揮政府的作用。

為更好地發(fā)揮政府的作用，根據《決定》，今后要做的工作是：首先，要明確政府的定位，轉變政府的職能。十八屆三中全會決定明確指出，政府的基本職能是：社會管理、公共服務、宏觀調控、市場監(jiān)管、保護環(huán)境；其次，政府要放權與分權，也就是要推進審批制度改革。《決定》指出，企業(yè)的投資項目，除了事關安全性、戰(zhàn)略性、及公益性的項目之外，其他項目均由企業(yè)根據相關法規(guī)自主決策，不再由政府進行審批；再次，對政府政績考核標準進行改革。《決定》指出，單純的以經濟增速為標準而對政府與官員政績進行考核的考核模式必須得到糾正，在考核標準中必須加大環(huán)境損害、生態(tài)效益、資源消耗、產能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產、新增債務等指標的權重。

（二）讓市場發(fā)揮決定性作用與政府對經濟干預的弱化

關于資源配置，《公報》首次將市場放在了決定性作用的地位，這意味著中央政府將會進一步放松管制、簡政放權，讓市場在資源配置中發(fā)揮主導作用。也意味著存款利率市場化改革會提速，房地產調控可能會走向終結，開辦企業(yè)門檻會降低，土地流轉力度會加大，社會組織和市場主體會得到進一步發(fā)展，經濟發(fā)展將會更有活力。伴隨著市場決定性作用的凸顯，政府對經濟的干預在許多領域將逐漸走向弱化。

（三）強化改革的頂層設計與政府權力對內的頂層集中

未來深化市場化的改革進程中，中央政府將會強化中央權力與改革的頂層設計。為改變前幾屆三中全會精神落實不到位的困局，以及為最終落實十八屆三中全會改革內容與精神，中國政府將通過設立中央改革領導小組及其辦公室的方式，由一個最高層面、專門的機構進行協調，最終推動改革措施與計劃的全面落實。同時還成立了中央與國家安全委員會，“國家安全委員會的主要職責是制定和實施國家安全戰(zhàn)略，推進國家安全法治建設，制定國家安全工作方針政策，研究解決國家安全工作中的重大問題”。上述兩機構一旦做實，中國中央政府的權力將會空前加強。中國政府將會強化對內權力的頂層集中。“一個單一而有權威的中央政府”是經濟增長和社會整合的“首要因素”。[1]

（四）強化市場型政府

經濟學家奧爾森曾提出經濟成功存在著兩個必要條件：對財產權利有可靠明確的界定、有公正的契約執(zhí)行權利；不存在任何形式的強取豪奪。政府對于市場的發(fā)展與完善將起著至關重要的作用。在奧爾森看來，政府如果擁有足夠強大的權力去創(chuàng)造并保護個人的財產權利，并能夠對各種契約進行強制執(zhí)行，同時又能對政府權力實施足夠的限制與約束，以避免其侵蝕與剝奪私人權利，此種政府便可稱為“強化市場型政府”（market-

augmenting government）。[2]從《決定》關于更好的發(fā)揮政府作用的內容看，中國政府在未來的市場經濟建設中，將會扮演一種奧爾森所言的強化市場型政府的角色。中國是一個發(fā)展中國家，與其他發(fā)中國家一樣，在發(fā)展中面臨著相似的難題。發(fā)展中國家發(fā)展的最大挑戰(zhàn)在于它們很難組織起大規(guī)模的分工、交換等活動，尤其是缺乏高質量的政府活動。相對于發(fā)達國家，發(fā)展中國家政府發(fā)揮的作用是較小的。[3]作為發(fā)展中國家的中國，在市場經濟的建設與改革進程中，讓其政府扮演強化市場型政府的角色，自然是中國市場經濟構建與建設的題中應有之意。

（五）凸現政府與市場的總體平衡

總體上，《決定》體現了在中國未來的市場經濟建設及改革進程中，將會呈現出一種市場的決定性作用與集權治理的相互平衡的狀態(tài)。對于改革的推進，十八屆三中全會以平衡作為總基調，這種平衡具體體現為以下方面：

“讓市場發(fā)揮決定性作用”與強化改革進程中的中央權力、及頂層設計之間的相互結合與平衡；市場經濟發(fā)展的頂層理性設計和“摸著石頭過河”的感性探索的平衡；政府對外干預的弱化與對內權力的強化的平衡；改革的全方位推進與經濟體制改革是重點的整體推進和重點突破結合的平衡；民營企業(yè)與國有企業(yè)在政治地位上被提到了相同位置，這體現了國營經濟與民營經濟的相互平衡；公有制為主體和推動非公經濟發(fā)展的新定位透露出中國共產黨與政府預圖與力求在意識形態(tài)和經濟發(fā)展活力中尋找到一種平衡。最后，中國政府特別強調，改革“既不走保守僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路”，這其實是在變革與穩(wěn)定之間尋求平衡， 也是在“極左”勢力與 “極右”勢力之間尋求平衡。總體上，中國政府改革的總基調是“穩(wěn)中求進”。endprint

二、政府與市場關系平衡的困局

在中國全面深化與擴大改革的進程中，國有企業(yè)經營是否受到根本性限制與地方各級政府的權力是否受到有效的制約與制衡，將是衡量與預期中國下一步改革能否有實質性推進的兩個最重要指標。此外，在政府之間的關系上，中央政府與地方政府關系的調整將是中國經濟體制改革深化、及使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的一個重要前提。

（一）國有企業(yè)的地位與改革

長期以來，電信、電力、鐵路、銀行等國民經濟的關鍵行業(yè)一直被國有企業(yè)把持與壟斷，盡管在發(fā)揮國有經濟在經濟發(fā)展中的影響力、帶動力和控制力上發(fā)揮了重要作用，給國民經濟做出了相應貢獻，但國有企業(yè)在一些關鍵的生產要素市場與產品市場上擁有的過強的占有資源與市場的能力，客觀上也擠占著民營經濟的發(fā)展空間，在很多經濟領域為民營經濟發(fā)展設置了過高的進入門檻，扭曲著資源與要素價格體系，最終影響與破壞了公平競爭的市場秩序，將導致市場的不公平競爭，缺乏公平競爭環(huán)境，真正的市場經濟的建立是不可能的，反過來也制約著國有企業(yè)市場競爭力的提高。

對于經濟體制改革，國有企業(yè)改革應是核心。《決定》明確反對實施私有化，而是大力提倡市場化。盡管中國政府國有企業(yè)改革的目標不是私有化，但目前中國國有企業(yè)制度卻存在著嚴重的“內部私有化”問題，國有企業(yè)的利潤大部分流向了國有企業(yè)的管理者及其員工，國有企業(yè)利潤上繳國家比重過低，回饋社會與民眾太少，而且在國有企業(yè)出現虧損時，其也向國家尋求救助，國有企業(yè)一般會享受到低息、甚至無息貸款。為有效推進市場經濟體制改革，國有企業(yè)既有的經營制度必須被糾正與改變。《決定》強調的“公有制財產權不可侵犯”和“提高國有資本收益上繳公共財政比例”，應該是新一屆中國政府對國有企業(yè)“內部私有化”問題的應對與解決。

（二）地方政府是落實經濟體制改革的關鍵

對于中國未來的市場化進程與經濟體制深化改革，《決定》總體上是希望市場在資源配置中起決定性作用。對于政府權力，特別是對地方政府的行政權力，是否能夠有實質性的制約，將是決定經濟改革成功與否的關鍵。目前，地方政府行為的錯亂、預算的軟約束、治理的軟約束、行政模式、政府職能的越位與錯位等，卻是阻礙市場化改革進一步深化的最大障礙。

從政府與市場的關系看，如果要落實《決定》關于讓“市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”的精神，中央政府固然重要，但中央政府只是政府的一部分，更大的主體是各地方政府。目前，中國市場的分隔、封閉、競爭無序、及競爭不充分，都與地方政府的地方保守主義、各種缺乏法治依據的行政行為、對地方經濟的干預緊密相關，很多地方政府的地方政府罰款和各種亂收費，甚至比地方的正式稅收還要高，這勢必對市場體系是一個巨大破壞。此外，地方政府跟地方國企的關系更加模糊與不清楚，政企不分的情況非常嚴重。

（三）金融市場化的困局

金融改革是十八屆三中全會部署的整個經濟改革的重要內容。根據十八屆三中全會，中國金融改革的路線圖已顯現輪廓，其首要目標是利率市場化。但長期看，中國金融改革必須重點解決金融體系存在的以下突出問題。

其一，金融體系在功能上的失調。經濟體系存有一系列得不到必要金融服務的薄弱環(huán)節(jié)。中國的經濟轉型、產業(yè)結構升級、及城鎮(zhèn)化等，都需要大規(guī)模的資金支持，而中國目前的金融體系卻難以支持與完成上述任務迫切需要的融資需求。中國目前的金融體系在結構與功能上，仍主要是承當為重工業(yè)的制造業(yè)與固定資產進行投資服務的職責，為完成上述任務，中國政府往往人為壓低資金成本與實施利率管制。目前能夠獲得正規(guī)金融體系支持的往往是重資產的大型企業(yè)，而新一輪產業(yè)結構優(yōu)化與升級重點的輕資產的農業(yè)、服務業(yè)、科技企業(yè)的資金需要卻往往難以得到滿足，新興產業(yè)融資困難的問題仍未得到有效解決。其二，金融市場在結構上存在著失衡。中國金融體系向來以間接融資為主，直接融資始終嚴重滯后，對低風險偏好的間接融資金是難以支持中國的經濟轉型與產業(yè)升級的。其三，金融結構存在著治理的失范。股權結構很不合理，國有股占主導地位現象突出。政策性銀行與商業(yè)性銀行之間的權責劃分不明確。目前，中國的政策性銀行與商業(yè)銀行在業(yè)務上相互介入，部分政策性銀行介入商業(yè)銀行領域，與其爭利，而商業(yè)銀行的貸款也具有政策性業(yè)務性質。其四，金融監(jiān)管存在著失位。由于監(jiān)管機構的零風險導向與監(jiān)管手段行政化色彩的濃厚，以致金融創(chuàng)新受到抑制；保護金融消費者的監(jiān)管目標職責沒有得到充分履行，對金融消費者權益缺乏足夠的維護；金融體系中現行的分業(yè)監(jiān)管體制與監(jiān)管部門之間存在行政分割，與目前大量出現的，并以大資產為代表的跨領域創(chuàng)新是不匹配的，從而導致監(jiān)管真空、監(jiān)管沖突、監(jiān)管重復、及監(jiān)管協調困難等問題。

三、政府與市場關系平衡的關鍵

在中國下一步的經濟深化改革中，政府與市場之間平衡關系的取得，其關鍵

在于：政府必須是有限而有為的，而市場卻必須是有效的。

（一）有限政府與有為政府

（1）有為政府

要使市場在資源配置中起決定性作用的關鍵因素是建立一個“有為政府”。經濟發(fā)展是一個伴隨著產業(yè)結構、基礎設施建設、制度結構、技術水平不斷演變的過程。企業(yè)是技術創(chuàng)新與產業(yè)升級的主體，但基礎設施與制度安排的變遷，卻并非企業(yè)及企業(yè)家所能單獨推動完成，而必須由政府積極引導、推動、投資、及組織與協調相關資源的配置而完成。另外，對于企業(yè)在技術創(chuàng)新、產業(yè)升級所面臨的不確定性與風險，政府必須要提供必要的補償，這是企業(yè)根據比較優(yōu)勢的變化順利進行不斷進行技術與產業(yè)創(chuàng)新與升級的必要條件與保障。

自由市場與財產權固然是造就自由和繁榮的基礎，但財產權與市場交換并不能自發(fā)解決所有問題。“為了讓市場能提供社會協調的框架，在法律中必須很好地確立財產權和契約制度。政府若不能提供那種公共利益，就是在遏止市場的出現。政府要服務公共利益，可以發(fā)揮權威建立法律和正義，要實現它不是靠軟弱無力，而是靠樹立法律權威，并對權力加以限制。軟弱無力的政府不等于有限政府。軟弱無力，卻對權力不加以限制的政府會帶來巨大災難。自由市場不等于完全不要政府。畢竟不是一切無政府狀態(tài)都是可取的。通過行政高效的有限政府發(fā)揮作用，自由市場便成為可能，那樣的政府會對正當的規(guī)則做出清晰界定并公正地加以執(zhí)行。”[4]endprint

（2）有效市場

中國發(fā)展到今天，站在改革開放“新的歷史起點”，中國面臨兩個抉擇：是走向權貴與官僚資本主義的市場經濟，還是走向公正與法治的市場經濟，在這個十字路口，有兩個內在力量要求中國必須走向公正的市場經濟。

社會秩序越復雜，對市場的依賴度就越高，“隨著社會關系變得更加復雜，依賴自愿的市場交易就變得更加——而不是更不——重要了。復雜的社會秩序要求協調的信息，不是某個人或某些人的頭腦所能駕馭的。市場已經演化出成本相對低廉的信息傳導機制；價格包含著用不同商品和服務間以單位為表現形式的供求信息，這種方式是政府機構連篇累牘的報告所無法辦到的。……。一個經濟體和社會越是復雜，對市場機制的依賴就越重。[5]中國在確定了市場經濟作為改革目標后，已逐漸將計劃經濟型政府向市場經濟政府轉型。但中國現有市場經濟仍屬不完全市場經濟，其主要由兩部分構成：特權市場經濟及競爭市場經濟。中國的市場經濟體制改革與建設目標，就是要建立完善的競爭型市場經濟，這種市場經濟也是“有效市場”經濟。有效市場的確立對于經濟可持續(xù)發(fā)展是一個關鍵。一國根據其要素稟賦結構決定的比較優(yōu)勢，選擇技術與產業(yè)，是其經濟在國內與國際市場競爭優(yōu)勢形成的前提。企業(yè)只有依據競爭充分、完善而有效的市場體系下形成的價格信號，才能根據要素稟賦決定的比較優(yōu)勢，對產業(yè)與技術做出選擇，并形成國家競爭優(yōu)勢。“在市場中，企業(yè)家和公司互相競爭，是為得到與消費者及其他企業(yè)家和公司合作的權利。市場競爭不是為了爭奪生存的機會；而是為了爭取合作的機會。”[6]市場經濟的理想狀態(tài)是，在信息充分和產權清晰的前提下，市場能夠通過價格機制、供求機制和競爭機制發(fā)揮對資源進行有效配置的作用，使得市場“看不見的手”真正發(fā)揮作用，建立“有效市場”。同時，政府要解決“市場失靈”問題，并通過提供公共產品服務、維護市場公平、平抑經濟波動、構筑社會保障來體現政府應有的職能，從而發(fā)揮“兩只手”協同管理作用。

小結

任何政治制度與國家制度，從其建構伊始，就存在著秩序與自由之間的平衡與張力。正是這種張力推動著制度的建構與演化。十八屆三中全會精神指導下的中國進一步改革，從制度的建構與演化關系上看，就是要使得中國的國家制度的發(fā)展與生成，從過去的政府主導建構為主導，轉向制度的建構與制度的自發(fā)演化之間的平衡。十八屆三中全會提出的讓“市場在資源配置中起到決定性作用“，并非僅指“由市場決定價格”的機制，更重要的是指“由市場決定資源配置”的制度。 其意義之深遠絲毫不亞于1992年提出的關于市場經濟與社會主義可并存的“兼容論”。 十八屆三中全會經濟體制改革的目的是要更多更強地發(fā)揮市場的作用、及更好地發(fā)揮政府的作用。使“看得見手”和“看不見的手”發(fā)揮協同發(fā)揮管理作用，實現政府與市場的平衡。

作者簡介

盧云（1987-），女，漢族，云南曲靖人，云南財經大學馬克思主義學院在讀碩士研究生，主要研究方向為思想政治教育。

參考文獻

[1]吉爾伯特.羅茲曼.中國的現代化[M].“比較現代化”課題組，譯.上海：人民出版社，1989.

[2]曼瑟·奧爾森.權力與繁榮[M]. 蘇長和嵇飛，譯.上海：世紀出版集團，2005（4）.

[3]See Mancur Olson.Diseconomies of Scale and Development，[J]. Honor of Peter Bauer. Cato Journal 7（1）， Spring/Summer 1987.

[4]湯姆·G.帕爾默著.實現自由—自由意志主義的理論、歷史與實踐[M] .景朝亮，譯.法律出版社，2011（10）：221.

[5]湯姆·G.帕爾默著.實現自由—自由意志主義的理論、歷史與實踐[M] .景朝亮，譯.法律出版社，2011（10）：204-205.

[6]湯姆·G.帕爾默著.實現自由—自由意志主義的理論、歷史與實踐[M] .景朝亮，譯.法律出版社，2011（10）：213.endprint