關于社區矯正評議員制度的實踐與思考
——以北京市昌平區為例

康德柱（北京市昌平區司法局副局長）母杰華（北京市昌平區司法局）王蓉蓉（北京市昌平區司法局霍營司法所）

關于社區矯正評議員制度的實踐與思考
——以北京市昌平區為例

康德柱（北京市昌平區司法局副局長）母杰華（北京市昌平區司法局）王蓉蓉（北京市昌平區司法局霍營司法所）

社區矯正評議員制度作為北京市社區矯正工作六項創新試點之一，是北京市探索完善社會力量參與社區矯正工作的一項重要制度，是司法行政機關深化社區矯正制度改革、強化社區服刑人員接受社會監督評議、打通社區矯正“最后一公里”連接線、確保依法公正行使刑罰執行權的一項重要舉措。自2014年10月開始，經過近三年時間的試行實踐和不斷探索，這一制度在社區矯正工作中的作用和成效已經初步顯現，成為了社會力量參與社區矯正工作不可或缺的重要組成部分，收到了良好的法律效果和社會效果。但在運行過程中也存在著規章制度不健全、保障不力、隊伍結構單一、規模范圍小、專業化不足等諸多問題。本文通過對北京市昌平區社區矯正評議員制度開展及社區矯正評議員隊伍建設進行探索研究，分析社區矯正評議員制度健全完善及社區矯正評議員參與社區矯正工作的現狀與困境，思考產生問題的原因，提出合理化建議，為社區矯正評議員制度全面實施提供參考。

一、社區矯正評議員制度概況

（一）社區矯正評議員制度實施背景。一是領導重視。社區矯正工作從試點至全面鋪開，得到了習近平總書記、中央政法委、司法部、市委市政府、區委區政府等各級領導的關注和重視。2014年4月21日，習近平總書記在聽取司法部司法行政工作匯報時，對社區矯正工作專門提出了要求，指出“社區矯正已在試點的基礎上全面推開，新情況新問題會不斷出現。要持續跟蹤完善社區矯正制度，加快推進相關立法，理順工作體制機制，加強矯正機構和隊伍建設，切實提高社區矯正工作水平。”2014年5月27日，“兩院兩部”在北京聯合召開全國社區矯正工作會議,對進一步全面推進社區矯正工作作出部署。市委十一屆四次會議，結合三中全會精神和北京實際，提出了“健全社區矯正工作機制”的明確要求。二是現實需要。社區服刑人員是具有一定人身危險性的特殊人群，如果不切實加強管理，就可能再次犯罪，甚至發生重大惡性刑事案件，沖擊社會大眾心理，嚴重危害首都社會的安全穩定。尤其是當前社會矛盾凸顯，重大矛盾糾紛較多，一旦有社區服刑人員參與到這些重大矛盾糾紛之中，將會使問題變得更加尖銳、更加復雜，給社會穩定造成嚴重影響。這就要求各級黨委政府要進一步完善措施，切實加強社區服刑人員這一特殊人群的管理，努力做到不脫管失控、不重新犯罪。三是必然要求。社區矯正工作面臨著社區服刑人員的數量逐年增加、社區服刑人員犯罪意識淡薄及社區服刑人員犯罪類型多種化、利益訴求多元化、就業方式多樣化、流動人口日趨增多等新情況和新問題。單靠現有的社區矯正專職隊伍難以適應現在社區矯正快速發展的需要，除嚴格執法外，社區矯正工作的社會調查、信息核實、幫扶教育、日常監督等工作都需要社會力量參與其中，并發揮作用。

面對新形勢、新情況、新問題，需要各級黨委政府進一步加強社區矯正工作的體制機制和制度創新。研究制定如何充分利用社會力量參與社區矯正方法機制，讓社區服刑人員得到社會的認同、關愛，使之更好地順利融入社會、回歸社會。在這種背景下，一項新的社會力量參與社區矯正工作的制度——社區矯正評議員制度被北京市委市政府列入社區矯正創新試點工作并從此進入昌平區社區矯正日常工作中。

（二）社區矯正評議員制度開展情況。一是出臺《意見》。2014年10月14日，北京市召開社區矯正工作會議，全面總結部署社區矯正工作。昌平區區委區政府非常重視全區社區矯正開展，由區司法局牽頭，組成落實市委市政府《關于進一步加強社區矯正工作的意見》專項調研組，深入各成員單位、各鎮（街道）、村（社區）、社會群眾及社區服刑人員家庭，了解情況、聽取建議，組織會商、分析研究，以區委區政府文件形式出臺《昌平區進一步加強社區矯正實施意見》（以下簡稱《意見》），把社區矯正評議員制度作為《意見》重要章節列入其中。2015年5月17日，昌平區綜治委特殊人群專項組組織召開全區社區矯正工作會議進行學習部署，為社區矯正評議員制度的實施提供了強有力的制度保障。二是細化落實。區司法局根據市委市政府《關于進一步加強社區矯正工作的意見》、區委區政府《昌平區進一步加強社區矯正實施意見》、《北京市司法局關于社區矯正評議工作的暫行辦法》及相關會議要求，結合昌平實際，制定并實施了《昌平區社區矯正評議員制度實施細則（暫行）》，規定了社區矯正評議員招聘、審批、培訓、持證、考核、辭退等章節，明確了社區矯正評議員的職責職能、構成、管理機制、工作紀律及保密義務。建立了社區矯正評議員勞務資金補貼、爭先評優激勵、重大風險隱患信息報告獎勵等方法機制，進一步細化社區矯正評議制度的各個環節，強化各項工作任務的實施和落實。三是參與矯正。2015年6月，昌平區開始推行社區矯正評議員制度，通過嚴格審核，首批在南口、南邵、霍營、天南4個鎮街選聘了285名社區矯正評議員。2016年，昌平區進一步推行社區評議員制度，上半年在興壽、十三陵、馬池口、沙河、陽坊、東小口6個鎮（街道）推行實施，下半年在剩余10個鎮（街道）全面開展。截至目前，全區已實現社區矯正評議員制度全覆蓋，聘用村（社區）干部、社會志愿者、退休老干部（老黨員）、法律心理專家、高校學生等熱心社區矯正工作的社區矯正評議員共有2160人。在勞務補貼較少的情況下（每人每月暫定200元補貼，每半年發放一次），他們不辭辛苦、忠誠盡責，與社區矯正專職工作者一起真心對待每一名社區服刑人員，扎實做好每一名社區服刑人員的教育轉化和幫扶挽救工作，讓每一名社區服刑人員都能夠安心矯正、服從管理，融入社會、回歸社會，收到良好的法律效果和社會效果。

（三）社區矯正評議員隊伍基本情況。針對我們招聘的2160名社區矯正評議員情況進行認真分析，結果如下：

1.從年齡結構分析，以中壯年為主，偏于集中。

從年齡上來看，社區矯正評議員集中在40歲至60歲之間，占69.81%（見圖1）。

圖1 年齡結構分析圖

2.從文化程度分析，以初高中為主，整體偏低。

他們受教育程度“一頭沉”，具有初高中、大專文化的占到總人數的87.96%，受過高等教育的人員比例相對較低（見圖2）。

圖2 文化程度分析圖

3.從專業結構分析，以非專業為主，素質偏低。

調查發現，擁有法學、教育學、社會學及心理學專業背景的只有144人，占6.66%；其中，具備社會工作師資格的僅16人（見圖3）。

圖3 專業結構分析圖

4.從政治面貌分析，黨員占比較大，社會群眾偏少。

從政治面貌上來看，黨員、團員、黨員發展積極分子占比較大，共1536人，占71.11%；群眾624人，占28.89%（見圖4）。

圖4 政治面貌分析圖

5.從職業崗位分析，村（居）干部較多，社會人士偏少。

調查中，村（居）委干部2128人，占98.52%；從事物業管理、務農、無業及退休的32人，占比1.48%（見圖5）。

圖5 職業崗位分析圖

二、社區矯正評議員制度的實踐效果

社區矯正評議員制度推行后，昌平區司法局制發方案、周密部署，從先行先試、總結擴展到全面推行，著眼建立社區矯正評議的良效機制，探索實行了矯前介入、全程參與、評議反饋、矛盾化解、跟蹤監督、延伸幫教的“六位一體”社區矯正評議員工作機制，著力形成了環環相扣、一體推進的完整評議監督鏈條，切實提升了社區矯正評議工作的科學性、群策性、實效性，有效推進社區矯正精細化管理，極大地提升了矯正質量和效果。

（一）矯前介入調查，了解情況。按照每名社區服刑人員配備3名社區矯正評議員的規定，對公檢法機關委托司法行政機關進行擬接受社區矯正人員居住地核實、社會調查的工作，司法所都會根據擬接受社區矯正人員的基本信息情況，為其安排與其居住同一個社區（小區）、工作同一單位、日常中接觸較多、對其情況比較了解的社區矯正評議員，協助司法所工作人員第一時間對其工作、生活、家庭、社會關系、成長經歷、社會背景、現時狀態等情況信息進行實地走訪調查、個別談話，并做好記錄，確保了社區矯正評議員在擬接受社區矯正人員入矯之初就能夠全面了解掌握其情況信息，為入矯后社區矯正評議員做到全面參與社區服刑人員管理奠定堅實基礎。

（二）全程參與矯正，不留盲區。《昌平區社區矯正評議員制度實施細則（暫行）》第六條、第七條 、第八條規定：社區矯正評議員參與擬接受社區矯正人員社會調查、居住地核實、接收（解除）宣告及配合司法所做好刑滿釋放人員的日常信息收集等工作；了解掌握社區服刑人員遵紀守法、接受監督管理、參加教育學習、社區服務和社會活動等情況；社區矯正評議員發現社區服刑人員有過激言論、危險傾向、情緒不穩、接觸對其矯正產生不利影響的人員、與他人或單位發生糾紛或其他不利于社會穩定、影響社區服刑人員回歸社會等異常情況，應及時向司法所報告；社區矯正評議員嚴禁泄露社區服刑人員隱私，嚴禁在工作中弄虛作假。日常實踐中，社區矯正評議員認真履職、主動作為，在參與審前社會調查、接收（解矯）宣告、制定矯正個案、提供心理疏導、行為矯正、就業指導服務、幫扶教育中，做到了全程參與、全面介入、不留盲區，配合司法所扎實做好本職工作，收到良好效果。

（三）評議反饋詳實，時效突顯。矯正評議是社區矯正評議員工作中最為重要的一個環節。三名社區矯正評議員通過走訪、調查、觀察，收集到社區服刑人員實時動態信息后，在堅持做到每半月書面上報反饋給司法所一次信息情況、每月上報反饋一次評議小結的同時，再根據掌握的綜合情況信息對社區服刑人員風險指數進行綜合評議評估，為司法所強化對社區服刑人員的管理幫扶提供合理化建議。尤其是對于社區服刑人員家庭經濟較差、生活遇到臨時困難等情況，社區矯正評議員及時聯系司法所提出幫扶建議。司法所核實情況后，做好幫扶濟困工作。通過給予社區服刑人員關心關愛、針對性教育管理，幫助其順利融入社會，降低重新犯罪風險。幾年來，區司法局年均開展社區矯正評議員集中培訓2場次、各司法所年均培訓4場次共計4000人余次參加，收到社區矯正評議員上報信息8000余條，綜合評議評估信息4000余條、管理幫扶建議550余條，為司法行政機關全面掌握社區服刑人員綜合信息、掌控行為動態奠定良好基礎。

（四）矛盾及時化解，消除隱患。社區矯正評議員在走訪調查、收集整理社區服刑人員情況信息過程的同時，也全面掌握了社區服刑人員的犯罪情況、社會背景、家庭狀況、生活工作等各方面信息，其中就會發現社區服刑人員有卷入家庭財產、老人贍養、鄰里不和、夫妻感情破裂等矛盾糾紛情況，此時，社區矯正評議員利用村（居）干部、老熟人、親近鄰居的優勢，與司法所一起積極參與矛盾糾紛化解工作，配合村調委會開展聯合調解，做好社區服刑人員的心理疏導，幫助其依法合理化解糾紛，防止矛盾激化。據統計，三年來社區矯正評議員共參與化解涉及社區服刑人員各類矛盾糾紛270余件，為他們挽回直接經濟損失320余萬元，讓69個家庭化干戈為玉帛、17對即將分手的夫妻破鏡重圓，社區矯正評議員工作成效彰顯。

（五）全程監督盡責，勇于擔當。社區矯正評議員在日常工作中能夠嚴格遵守《昌平區社區矯正評議員實施細則（暫行）》中的規定，在履行社區矯正評議員職責任務的同時，勇于擔當，既要承擔司法行政機關依法管理、公平公正公開矯正執法的監督責任，又要承擔社區服刑人員服從管理、配合矯正的監督責任，集雙重監督于一身，并貫穿于工作始終。他們的參與，有利于促進社區矯正工作人員公正執法，有利于社區服刑人員教育管理，為社區矯正依法有序開展筑起監督屏障，架起溝通橋梁。三年來，在社區矯正評議員監督下，全區100余名社區矯正工作人員無一人被社區服刑人員、家屬或社會群眾投訴舉報、無一人被上級及檢察機關通報批評、無一人違紀違法或瀆職犯罪，年均新接收社區服刑人員280人、依法解除矯正260人，所管社區服刑人員零脫管、零漏管、零重新犯罪，收到良好的矯正效果和社會效果。

（六）延伸幫教送扶，回歸新航。為使幫扶工作不脫節、不留縫隙，使社區服刑人員解除矯正后能夠順利融入社會，按照相關規定，社區服刑人員在解除矯正后，還有對其三年跟蹤幫教的要求和任務。為此，區司法局建立了“家庭-社區評議員-司法所-區司法局”全方位無死角的精細化、精準化的幫扶機制。推行社區矯正評議員“矯前三見面”“解后三延伸”工作法，即：與被告人見面，了解其對被指控犯罪的認知和意見，告知有關訴訟權利，消除其緊張情緒；與監護人見面，了解其家庭情況、個性特征以及思想演變過程，讓家庭成員配合做好幫教工作；與村（居）干部見面，了解其接受社區矯正的環境條件，使接收、管理、解矯、幫教等環節能夠有的放矢。向單位延伸，由承辦法官、司法所工作人員定期或不定期到單位進行回訪，了解其在單位表現情況，對單位的幫教措施進行考察，有針對性地進行指導，促進單位做好幫教工作；向家庭延伸，與家庭成員簽訂監護幫教責任書，對其家庭成員及親屬進行法律法規教育和社區矯正知識普及，增強家庭責任意識，提高家庭教育質量，營造良好的家庭幫教環境，以有利于矯正改造；向社會延伸，積極開展社區矯正知識宣傳和社會幫扶工作，凈化社會環境，為社區服刑人員提供必要的勞動技能培訓和職業教育，使其早日回歸社會。制度的落實，使社區服刑人員在接受社區矯正期間能夠得到系統化的管理教育，大大降低了社區矯正風險，收到良好的法律效果和社會效果。

三、當前社區矯正評議員制度存在的問題

“六位一體”工作機制，充分發揮了社區矯正評議員職能作用，在司法所工作人員與社區服刑人員中間架起了一座溝通、幫扶、教育、監管的橋梁，收到良好效果。但實踐中，社區矯正評議員也面臨法律缺失、隊伍結構單一、經費保障不足、專業素質不高等諸多困難與問題。

（一）法律法規不全，缺乏支撐。實踐中，目前只有北京市及各區有一些社區矯正評議員制度實施的暫行辦法和實施細則，在《社區矯正實施辦法》《關于進一步加強社區矯正銜接配合管理的意見》中沒有任何規定，這使得社區矯正評議員制度的實施缺乏法律依據。并且在暫行辦法和細則中對社區矯正評議員的權利義務包括提供服務的風險責任、人身安全等內容及考核獎懲、進入退出機制都存在著相當的空白。法律的不健全導致法律保障的缺失，無疑會給社會力量參與社區矯正工作帶來阻力，無法消除社區矯正評議員的安全顧慮，不能有效地激發他們參與社區矯正工作的主動性、積極性和深入性。

（二）年齡結構不合理，錯位嚴重。統計發現，社區矯正評議員中，壯年和中年、老年占80.37%，青年僅占19.63%。而昌平區現有在矯243名社區服刑人員中，45歲以上的占總人數的28.36%，18至45歲的占71.64%。由此可見，在社區矯正評議員評議社區服刑人員過程中，年齡層次和結構上存在著錯位。壯年和中年人群雖然工作經驗豐富，但是對社區服刑人員中青年人群體的監督存在著局限性和“代溝”。

（三）文化素養不高，缺乏后勁。據統計，社區矯正評議員初中、高中和大專學歷的占87.96%，本科以上學歷僅有12.04%，整體文化程度偏低。而社區服刑人員中，大專及以下學歷占66.67%，本科以上學歷占33.33%，其中博士占2.02%。由此可見，在高智商犯罪率快速上升的情況下，需要一定數量的高學歷社區矯正評議員參與到社區矯正工作中。同時，社區矯正評議員文化程度不高的現狀在一定程度上會影響社區矯正評議員掌握、理解和靈活運用社區矯正法律規定的能力，降低社區矯正評議的質量。

（四）專業素質不強，缺乏韌勁。調查統計中，擁有法學、教育學、社會學及心理學專業背景的僅占總人數6.66%，具備社會工作師資格的僅有16人。可以看出，專業的心理咨詢師、教育工作者、法務工作者及社會工作者在社區矯正評議工作中的參與率非常低。在社區服刑人員遇到重大變故、心理失衡、情緒低落、矛盾糾紛、生活困難，需要擁有法律、教育、社會及心理學等方面專業背景的社區矯正評議員進行干預幫助時，這時可調配的人員很少，甚至沒有這樣學歷的專業力量可支配。

（五）職業崗位不多，結構單一。據統計，2160名社區矯正評議員中，村（居）委會工作人員有2128人，約占98.52%，社工和其他行業僅占1.48%。可以看出，雖然村（居）委會能夠積極響應政府的創新舉措而廣泛參與，但是其他行業的參與率較低，沒能充分吸收社會上各行各業的專業人才，會使評議工作的公正性、客觀性受到影響，優勢得不到充分發揮。

（六）勞務補貼不高，待遇偏低。目前，昌平區社區矯正評議員勞務補貼每半年發放一次，數量按基本底數加工作量合并后發放，每月每人200元補貼。據調研得知，81.63%的社區矯正評議員認為評議工作需要與社區服刑人員接觸，風險高、責任大，而相應的則是待遇低、保障差，與承擔的責任不相符。

四、完善社區矯正評議員制度的思考建議

結合社區矯正評議員參與社區矯正工作方面的實踐探索，對進一步健全完善社區矯正評議員制度、更好發揮社區矯正評議員在社區矯正工作中的作用提出如下建議。

（一）立法保障，明確身份。社區矯正評議員是協助、配合社區矯正機構參與社區矯正工作的重要社會力量。因此，社區矯正評議員對社區服刑人員進行監督和評議等方面亟待在社區矯正法或其他社區矯正相關法規中能夠給予明確介定及詳細規范，如類似于人民陪審員、人民監督員專屬稱謂及職責待遇等，用法定的形式明確社區矯正評議員的身份，將社區矯正評議員隊伍作為一種穩定職業固化下來，對社區矯正評議員工作職責、程序、待遇、獎懲考核和培訓辦法等作出針對性的詳細規范，實現社區矯正評議員參與社區矯正工作的法律保障。

（二）資金支持，強化保障。從工作實踐看，社區矯正評議員制度對于強化社區服刑人員監督管理、矯正轉化等有著極其明顯的作用，更需要一支具有專業素養、責任心強、相對穩定的社區矯正評議員隊伍來支撐。一是社區矯正評議員作為一種復雜高危的職業，所需工資待遇、勞務補貼等要正常保障并穩定持續，以增強社區矯正評議員崗位吸引力；二是針對社區矯正評議員日常工作需接觸社區服刑人員，存在一定的人身安全隱患，需要給社區矯正評議員繳納意外傷害險等；三是社區矯正評議員日常培訓、管理、辦公等所需開支，應當納入社區矯正年度業務經費預算并由國家財政或同級政府財政給予保障。

（三）范圍擴大，專兼結合。從試點情況看，目前社區矯正評議員隊伍存在著組成結構較為單一、專業水平層次不高、年齡結構集中等不足問題。因此，建議在組織選聘專職社區矯正評議員時，除村（居）委員會成員兼職外，在年齡結構上，應適當選聘與社區服刑人員年齡段結構相近人員參與其中；在關系結構上，應當增加社區服刑人員所在單位（學校）相關人員、家庭成員、相關親屬、監護人（保證人）、離退休人員及其他社會成員等，以便更加深度了解掌握社區服刑人員各類情況信息，結對做好教育幫扶工作；在專業素質上，應當增加法律工作者、教育工作者、社會工作者、心理咨詢師等相關專業的社會力量，以便更好地對社區服刑人員開展談心談話、思想教育。社區矯正評議員選聘范圍的擴大、專業知識的豐富、專兼職人員的并行，更加有利于社區矯正工作的順利開展，更加有利于社區服刑人員融入社會、回歸社會。

（四）規范程序，健全機制。社區矯正評議員專職隊伍建設和規范有序運行，都需要一系列規章制度來強力保障。一是要健全進退機制。進一步健全完善社區矯正評議員選人用人機制，有針對性地選聘專業層次高、工作經驗多、責任心強、敢于擔當的人員進入社區矯正評議員隊伍，嚴把入口關。對工作中消極懈怠、徇私舞弊、隱瞞泄露、違規違紀的人員，堅決清理出社區矯正評議員隊伍，做細辭退關。二是嚴格獎懲機制。著力強化社區矯正評議員的日常檢查、年度考核、評優爭先、表彰獎勵、問責追責等方面的落實力度，實現社區矯正評議員體制機制的良性循環。

（五）強化培訓，提升能力。將社區矯正評議員的入職、專業、政治、思想、技能等培訓融為一體，把社區矯正基本知識、社區服刑人員權利義務、社區矯正評議員職責職能、工作紀律、保密義務、政治理論學習、思想道德教育、日常交流座談等內容納入其中，采取集中授課、實地觀摩、專題研討、外出學習等多種形式，使他們全面熟練掌握政策法規、理論知識、方法手段及技能技巧，著力推進綜合能力和綜合素質的大幅度提升。

（六）加大宣傳，廣泛參與。充分利用電視、廣播、報紙、網絡等媒體開展社區矯正宣傳，提高社區矯正評議員制度的社會知曉率，普及社區矯正評議員服務知識，提高參與水平，激發參與熱情，使全社會都能夠正確認識、理解、支持社區矯正工作的推進，消除對社區服刑人員的抵觸情緒。同時加強對社區矯正評議員參與社區矯正工作成就的宣傳，大力表彰先進典型，為他們廣泛深入參與社區矯正工作創造良好的社會氛圍。

（責任編輯：張文靜）