從《戰狼2》看海外安保的法律問題
——對話中國政法大學軍事法研究所所長、博士生導師李衛海

文/本刊記者 畢玉嬋

從《戰狼2》看海外安保的法律問題
——對話中國政法大學軍事法研究所所長、博士生導師李衛海

文/本刊記者 畢玉嬋

記者：李教授，隨著中國的巨額投資和海量人員走出國門，中國人開始不斷遭遇各類海外安全事故，大到恐怖襲擊和被動卷入戰區，小到綁架勒索與街頭搶劫。這一方面提示我們中國的海外利益和人員面臨著前所未有的復雜嚴峻形勢，另一方面也在客觀上促使我們思考如何應對這種挑戰。由此，我國海外安保事業的發展就變得日益迫切。但是，我們也看到，我國真正“走出去”的保安企業并不多，究其原因，很多保安服務企業都談到了在復雜、危險的環境中槍支的持有與使用問題，您怎么看？

李衛海：據業內人士的估算，現時開展海外業務的中國保安服務企業不超過40家，其發展遇到的最大瓶頸是在海外持槍的合法性問題。

在高風險地區開展安保業務，如果不能合法持槍，那你怎么起到保護的作用？《戰狼2》中保安隊長何建國在影片中熟練使用AK步槍，保護廠房和員工，其英雄氣概給人留下深刻的印象。但在現實中，作為一個普通的工廠保安隊長，他不太可能獲得合法持槍的資格，更多的時候，只能手持棍棒盾牌，從事的工作更像是后勤隊長。由于涉及持槍證及武裝合法性的問題，中國的保安服務企業一般不會派出自己的安保力量團隊，而是選擇服務所在國當地合適的合作伙伴。2016年有大約3200名中國保安服務企業雇員在國外執行任務。除少數例外，安保承包商通常不配備武器。

我國對槍支實施嚴格管制原則，《刑法》第125條規定：“非法制造、買賣、運輸、郵寄、儲存槍支、彈藥、爆炸物的，處三年以上十年以下有期徒刑；情節嚴重的，處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑。”《刑法》第128條規定：“違反槍支管理規定，非法持有、私藏槍支、彈藥的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制;情節嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。”根據我國刑法的屬人管轄原則，第7條明確規定：“中華人民共和國公民在中華人民共和國領域外犯本法規定之罪的，適用本法，但是按本法規定的最高刑為三年以下的，可以不予追究。”固然，我國保安服務企業可以在國外獲得并持有槍支且均符合所在國的法律，但很明顯有違中國的刑法規定，可謂是在“刀尖上跳舞”。

目前，我國現行法律對國內保安服務企業開展海外業務中槍支的獲得、使用和管理等還沒有明確具體的規定。但隨著經濟全球化的進程和國內企業的發展，國內保安服務企業的任務范疇及領域也在迅速地拓展，在海外提供安保服務不僅是單純的經濟利益所在，也是大國實力與形象的良好展示。但是，我國現行法律對在國內從事武裝守護押運的使用槍支也是有著嚴格限制的，尤其是制式槍支，更何況在國外。例如，公安部規定省廳核發的持槍證在本省境內可以使用，但是在省內跨區服務還要到當地公安部門備案，限制是非常嚴格的。也有的保安企業認為在國外槍支獲得沒有問題，許多國家都允許持槍，但是合法使用槍支也會出現比較大的問題。比如在海上護航時，如果保安人員素質參差不齊，沒有受到規范的槍支使用訓練，使用槍支隨時面臨法律風險。

記者：那么，應該如何解決這個問題？

李衛海：針對這一實際，關于海外武裝護衛中有關槍支的合法性的問題，根據我國現行法律規定和國際法的有關原則，可以從以下幾個方面考量。

一是屬人原則。無論保安服務企業在何地提供保安服務，只要公司注冊地在我國國內，如遇槍支獲得、持有、使用之類的問題，其行為首先要遵守國內有關法律的規定。所以當下最迫切的任務是國家出臺相關法律法規，授予從事武裝護衛的保安服務企業獲得、持有和使用槍支的特別許可。

二是屬地原則。有關保安服務企業的槍支獲得、持有、使用等行為必須遵守東道國的法律規定，我國應尊重東道國的法律規定。

三是保護主義原則。當東道國與我國在槍支獲得、持有、使用的合法性認定上出現沖突時，應當按照我國與該國簽訂的有關協議處理，我國應當享有管轄權。

記者：我們知道，您曾對十幾個發達國家的安保法律進行過深入研究，您認為我國的保安服務企業在海外開展安保業務與他們相比較存在什么樣的差別？

李衛海：從法律規范上看，各國對私人安保服務的法律規定不盡相同，在保安人員資質、保安公司的資質、擁有和管理槍支的許可、保安使用武力的規程、保安員和保安公司法律責任的規定等主要內容上差別較大。但更重要的是如下三點。

一是我國保安服務業理念亟須全新轉變。中國保安業雖然發展了近30年，但本質上還是公安機關監督管理的保安服務，是協助公安工作的下級輔助機構。發達國家和地區的保安產業經過一二百年的發展，它是成熟的、規范的、法治的、高科技的、自由市場化的；其本質就是一項普通的服務業，沒有被附加其他額外的社會功能。保安業管理也系高度的行業自治管理，采取國際化的、跨地域的統一服務質量體系和管理標準，這些都是行業自律組織多年累積總結的結果。

二是我國私人安保服務類型非常單一，須向多方位多領域極大拓展。相較發達國家和地區，國內保安業不僅存在廣度狹窄、手段單一、技術比重低、專業化水平不高等長期畸形發展的老問題，還存在如私人偵探業的合法性定位、風險管控和危機管理的歸類、IT信息安全的整合等新問題。雖然就中國保安業整體而言，其業務范圍相對狹窄，但就某一家安保服務企業而言，其業務范圍卻相當寬泛，存在著 “大而全，小而全”的嚴重弊病。

三是我國保安服務品質缺乏法制和組織保障，制度建設和主管部門職能完善任重道遠。規范保安員的從業資質和持續培訓是確保一流安保服務品質的核心。目前，我國《保安服務管理條例》對保安員從業門檻規定得不僅非常低，而且沒有針對種類繁多的安保服務建立健全分門別類的資質和執照制度，更沒有建立起行業從業保險和第三者責任保險制度。另外，在行業的職業培訓上也缺乏同質性、系統性、長期性，不僅從業風險和事故隱患得不到及時矯正，而且也不利于形成穩定提升、先進一流的服務品質。

記者：您談到的這些差別，對我國保安服務開展海外業務會產生哪些影響呢？

李衛海：保安服務企業開展海外業務的主要問題有四個：一是各國的法律規定不同，如何協調與不同國家的法律沖突，需要做好充分的比較研究。二是中國安保企業開展海外業務的類型多元，法律關系也錯綜復雜，主要包括：有的在國內設立在海外開展業務的保安企業與東道國法律的關系，在海外執行安保任務的企業內設機構與東道國法律的關系，在東道國成立但有中國因素的保安企業與東道國法律的關系，在第三國成立有中國因素的保安服務企業與東道國法律的關系。三是我國關于保安企業開展海外業務的法律規定、監管制度、行業協會的章程都不完善，貿然“走出去”，將面臨巨大的法律風險和執業障礙。四是中國政府及其主管部門與外國政府溝通交流機制不健全，對私人安保服務重視不夠，相關合作協調機制尚未建立。

記者：那么，如何在法律層面上讓我國保安服務企業順應“走出去”的發展趨勢呢？

李衛海：一是從國家層面，中國要與“一帶一路”沿線國家在政治互信、經濟融合、文化包容的基礎上，發展安保服務行業的經濟合作伙伴關系，建立國家之間的互動合作平臺。首先在政策上給予支持，國家政府部門共建“一帶一路”安保服務合作備忘錄，簽署地區合作和邊境合作的備忘錄以及安保服務合作中長期發展規劃等文件。其次是大力扶持本國的私營保安服務企業走出去，給予政策上的支持和優惠，使本國的保安服務企業無后顧之憂。再次應警惕安保服務中違法犯罪的高發生率，中國、東道國及相關第三國需要簽訂雙邊或多邊協定甚至國際條約，解決管轄權和豁免的問題，也要確定各自對違法犯罪行為在民事、刑事和行政上的補救措施和問責辦法。

二是負監管之責的主管部門應有所為、有所不為，著實做好培育、指導、監管工作，應大力簡政放權，充分發揮保安協會的行業自律組織的作用，使其在標準制定、合作方式、資質認定、等級評定、獎懲處置等問題上有充分的決定權。公安部門和保安協會應該全面掌握海外安保業務的市場態勢、實力狀況、隔閡障礙、法規銜接等情況，及時、高質量地服務于各保安服務企業。

三是保安服務企業自身也有許多需要提升的地方。高端安保人才的培育和儲備是引領安保業服務品質整體提升的關鍵。高端保安人才要有較高資質和標準，必須熟悉相關領域的法律，懂管理和培訓，懂財務分析。建立健全高端保安人才的評估體系、建立保安師評估委員會應是公安部和中國保安協會當前最為基礎的工作，這關乎中國安保業走向高端，避免落入重復建設、質量下滑的陷阱；關乎走出國門實施海外拓展，消解當下國內惡性競爭亂象；關乎社會風險治理能力的現代化建設，改變當下保安業無使命感的碌碌無為狀態。

各保安服務企業應該遵守東道國法律和國際法律規范，其中包括國際人道法、國際人權法等大量國際性法律文件，比如，世界上大約有100多家保安服務企業簽署了最具廣泛性和權威性的行業承諾文件《私營安保服務提供商國際行為準則》（ICOC）。

記者：公安機關作為國內保安服務企業的主管部門， 2010年出臺了《公安機關實施，〈保安服務管理條例〉辦法》，主要是針對國內的保安服務企業，那么在海外安保方面，您認為公安機關是否還可以更進一步有所作為呢？

李衛海：公安機關應建立完備的派出機制，外派不能完全走市場招標道路，要有評估薦舉機制。對一些特定的海外安保服務項目，要優先推薦給資質優良、信譽佳、實力雄厚的大型保安服務企業，并為其提供專業技術和法律政策的指導。

在項目實施上，國家最好歸口公安機關來牽頭，協調外交、商務、稅收、工商、人社、海關、金融、保險等主管部門，在簽證、勞務派遣、稅收等方面提高辦事效率。■

編者按

影片《戰狼2》在展示超燃戰斗畫面的同時，也提出一個非常嚴肅的問題：隨著“走出去”戰略的實施，中國的利益與人員逐漸向海外拓展，所在國一旦爆發戰亂，中國人的海外安全和利益由誰來維護？《戰狼2》中塑造的退伍老兵何建國，是一家在非洲投資的中國鋼鐵公司的保安隊長。這個角色，其實就提供了一個護衛海外利益的思路：動用私人安保力量（以下簡稱PSC）。就我國而言，最常見的形式是聘用已經“走出去”的PSC為海外項目提供安保服務，這也符合國際慣例。西方國家非常重視PSC的建設和運用，以美國“黑水”公司為代表的PSC在伊拉克、阿富汗戰場上一度發揮了重要作用，避免了國家動用軍力解決非核心利益沖突的尷尬。但是，巨大的利潤誘惑和缺乏有效的監管容易產生人權災難，“黑水”公司在伊阿戰場上濫殺平民就是典型的案例。沒有法律規制和監管的PSC, 也容易演變為窮兇極惡的雇傭兵甚至是國際犯罪集團，給世界和區域和平與安全帶來危害。雖然東西方國情、制度不同，法律體系和行業管制差異頗大，我國保安服務企業在海外發展尚處在起步階段，但在維護我國海外利益和安全中已經開始發揮不可或缺的作用。近日，本刊記者對話中國政法大學軍事法研究所所長、博士生導師李衛海教授，請他從法律的層面解讀中國保安服務企業應該如何“走出去”。